財(cái)政預(yù)算改革與苗木產(chǎn)業(yè)走勢(shì)

        3年以前不短的時(shí)間段內(nèi)，在“基礎(chǔ)建設(shè)”“城市改造”和“城鄉(xiāng)一體化”等多種項(xiàng)目的推動(dòng)下，全國(guó)各地政府紛紛立項(xiàng)。這些項(xiàng)目大部分是公益項(xiàng)目，資金來源主要由各地政府有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)下的融資平臺(tái)，向相關(guān)銀行貸款，主要采取向企業(yè)公開招標(biāo)形式的BT模式進(jìn)行運(yùn)作。而這些各地的項(xiàng)目大部分沒有通過上級(jí)政府部門審批，也就是沒有納入正規(guī)的有關(guān)各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算。當(dāng)時(shí)的房地產(chǎn)業(yè)看起來還十分景氣，各地政府的底氣，可能主要在于考慮出賣土地的地方財(cái)政收入能夠應(yīng)付這些建設(shè)項(xiàng)目的支出。

        在這個(gè)立項(xiàng)熱潮的推動(dòng)下，井噴式園林綠化工程量大大增加，到處一片繁忙景象；相應(yīng)對(duì)于綠化苗木的需求量也同時(shí)大增，苗木價(jià)格大漲，例如：米徑40厘米的銀杏，單價(jià)從2009年的3萬元人民幣漲到2011年的10萬元。

        這樣的形勢(shì)，大大地刺激了苗木產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。不少看好苗木產(chǎn)業(yè)的企業(yè)資金紛紛進(jìn)入，動(dòng)不動(dòng)就擴(kuò)大綠化苗木生產(chǎn)面積幾百畝，幾千畝甚至上萬畝，形成了全國(guó)綠化苗木生產(chǎn)面積迅速突破2000萬畝的局面。

        但是，仿佛突然出現(xiàn)的房地產(chǎn)調(diào)控，造成大量建設(shè)和商業(yè)用地賣不出去，以出賣土地為地方財(cái)政主要支撐的部分地方政府財(cái)政狀況捉襟見肘，大量銀行和企業(yè)的欠款不能按時(shí)償還，已欠下了20萬億元左右的地方政府性債務(wù)。各地立項(xiàng)數(shù)量和園林工程量一落千丈，綠化苗木需求量和價(jià)格隨之一路滑坡，例如：在成都平原，3年前單價(jià)1000元人民幣的速生金桂去年秋天價(jià)格跌至200元左右。

        幾乎同時(shí)，黨中央在各方面開始建立新秩序。2014年9月，中央政府公開發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》。文件里有多條重要內(nèi)容，歸納如下：

        一、建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)；市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的，由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。這一條規(guī)范了舉債的權(quán)限和程序。

        二、政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借， 不得通過企事業(yè)單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。這一條規(guī)范了舉債的方式，重要的是再不允許政府有關(guān)部門向銀行等金融部門貸款融資。

        三、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，強(qiáng)化三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束。這一條體現(xiàn)了實(shí)事求是的財(cái)政規(guī)劃態(tài)度，延長(zhǎng)至三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，便于規(guī)劃的合理實(shí)施。

        四、要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。對(duì)于預(yù)算的硬化，下級(jí)政府也斷了向上邊跑補(bǔ)貼資金的想法。對(duì)地方政府性債務(wù)處理的強(qiáng)硬態(tài)度，反映出中央政府治理地方性政府債務(wù)亂象的決心。

        五、建立考核問責(zé)機(jī)制。把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核。省、自治區(qū)、直轄市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。地方各級(jí)政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，政府主要負(fù)責(zé)人要作為第一責(zé)任人。這一條說明各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本地區(qū)的地方政府性債務(wù)有著不可推卸的管理和償還責(zé)任。

        國(guó)家新財(cái)政預(yù)算政策的公開出臺(tái)，說明：

        一、20萬億元左右地方政府性債務(wù)是要償還的，如果債務(wù)無法償還，就更談不上城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)了。

        二、在新常態(tài)下，企業(yè)向政府討債有了政策依據(jù)和希望。

        三、中央政府決心把地方政府融資借款的權(quán)力，關(guān)進(jìn)制度的籠子里。同時(shí)，它表明了對(duì)國(guó)家有關(guān)政策做到公開透明的決心。最近，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》中繼續(xù)強(qiáng)調(diào)：“制定出臺(tái)全面推進(jìn)預(yù)算公開的意見，實(shí)現(xiàn)中央和地方政府預(yù)決算以及所有使用財(cái)政資金的部門預(yù)決算除法定涉密信息外全部公開。”公開的政策，使老百姓和企業(yè)對(duì)國(guó)家有關(guān)政策有了準(zhǔn)確的了解，從而對(duì)業(yè)務(wù)行為能作出正確的決定，避免了企業(yè)對(duì)形勢(shì)和業(yè)務(wù)的誤判；同時(shí)意味著宣布了此前失控的地方政府性債務(wù)亂象不會(huì)再次出現(xiàn)。

        四、規(guī)范化參與政府建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)地方政府資金來源的可靠性與合法性有了政策判定標(biāo)準(zhǔn)。

        筆者對(duì)地方政府性債務(wù)的短時(shí)間內(nèi)消化，持不樂觀態(tài)度，它一定還需要一段不短的時(shí)間。并且?guī)缀蹩梢钥隙ǖ氖�，近期�?nèi)再也不會(huì)出現(xiàn)井噴式園林綠化建設(shè)工程規(guī)模。隨著地方政府性債務(wù)的逐步消化，城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐才會(huì)逐步恢復(fù)或加快。

        面對(duì)今年上半年各地到期的地方政府性短期高息貸款，中央政府采取了給出一萬億元貸款償還置換指標(biāo)的辦法，就是把發(fā)放地方債券的指標(biāo)批給急需還款的地方，發(fā)放低息長(zhǎng)期債券，用以償還到期的短期相對(duì)高息貸款。但是，這筆地方性政府債務(wù)還是繼續(xù)背在債務(wù)人身上，只是緩了一口氣而已。

        國(guó)家的新財(cái)政預(yù)算政策的出臺(tái)，給了新開展的各項(xiàng)建設(shè)以新的規(guī)范和實(shí)施的保障。在各地出現(xiàn)的“公私合營(yíng)”PPP建設(shè)合作模式中，就有實(shí)施項(xiàng)目要通過兩條重要的審核程序才能成立的規(guī)定：其一，項(xiàng)目是否“物有所值”；其二，項(xiàng)目資金是否納入政府財(cái)政預(yù)算。這樣，就解決了“通過上級(jí)批準(zhǔn)”和“資金來源明確”這兩條最根本的問題。國(guó)家的新財(cái)政預(yù)算政策已在對(duì)他們的規(guī)范中發(fā)揮作用。

        我們應(yīng)該用適應(yīng)新政的新的思維方式和行為準(zhǔn)則來思考問題和指導(dǎo)行動(dòng)。從陸續(xù)頒布的多個(gè)政府文件里，我們不難看到中央政府繼續(xù)針對(duì)各種弊端進(jìn)行深化改革的決心和意志。在新常態(tài)下，希望與各地政府合作的企業(yè)，認(rèn)真學(xué)習(xí)中央政府頒布的各方面有關(guān)新政策文件，不能只低頭做事，還要抬頭看路。