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中國一方面有1億公頃的宜林地還未被利用，有數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村剩余勞動力，但另一方面又面臨著森林資源的極度短缺：人均森林面積和蓄積僅相當(dāng)于世界平均水平的20％和12％，比土地資源和水資源更為匱乏；盡管總的森林面積和蓄積有所增長，但可采伐資源持續(xù)減少，一些地區(qū)已經(jīng)無林可采。本文探討了如何通過保護(hù)森林產(chǎn)權(quán)、減輕木材稅費(fèi)這些措施吸引人們投資投勞造林，達(dá)到既保護(hù)環(huán)境又發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的目的。
一、中國的森林資源現(xiàn)狀
根據(jù)第五次森林資源清查(綠色時報(bào)，2000)，1998年底中國有1.59億公頃的森林，占世界第5位，森林覆蓋率16.6％。同上次清查結(jié)果(1993年)相比，森林面積增加了1370萬公頃。森林蓄積113億立方米，占世界第7位，同上次清查結(jié)果相比，增加了6億立方米。
考慮到1990-1995全世界森林面積減少了1.6％，發(fā)展中國家的森林面積減少了3.3％(世界林業(yè)狀況，1999)，中國森林面積和蓄積的雙增長可以說是很難得的。然而，從其他角度看，中國的森林資源現(xiàn)狀難以令人樂觀。
1.人均占有水平。中國人口高達(dá)13億，人均森林面積和蓄積都很低，同世界平均水平的差距甚至比在人均耕地、人均水資源上的差距還要大。中國人均耕地是世界平均水平的1／3，人均水資源是世界平均水平的1／5，而人均森林蓄積只有世界平均水平的12％。
2.單位面積蓄積。中國每公頃森林的蓄積僅有71立方米，是世界平均水平的62％。更令人擔(dān)憂的是，同上次清查結(jié)果相比，中國的單位面積蓄積還在降低。單位面積蓄積低主要說明我國林地在管理、技術(shù)和激勵制度上還有很大的欠缺，從而導(dǎo)致林地的生產(chǎn)能力不高。
3.成(過)熟林的比重。成(過)熟林現(xiàn)僅占用材林的25.6％，同上次清查結(jié)果相比，在面積上減少了17.2萬公頃，在蓄積上減少了1.6億立方米。而從1981年到1993年，成過熟林的蓄積從38.5億降低到26.2億立方米(侯元兆，1995)。作為一個驚人的個案，黑龍江的成過熟林蓄積從1949年的6.86億立方米降低到到1996年的72.5萬立方米，損失了99％(孔繁文，1998)。成過熟林的快速減少造成樹齡結(jié)構(gòu)不合理，這表現(xiàn)在(1)幼、中齡林占了用材林的74.4％，占了所有森林的71.1％；(2)人工林的比例過大，達(dá)到29％。大規(guī)模的人工林一方面當(dāng)然反映了我們造林的決心和力度，但它每公頃的蓄積僅有22立方米(農(nóng)民日報(bào)，2000)，在環(huán)境保護(hù)上的作用也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如天然林；(3)郁閉度(樹冠的投影面積與林地面積之比)在0.2—0.3之間的林地占總面積的比重高達(dá)20.1％。因?yàn)槌蛇^熟林的采伐不能滿足對木材的需求，幼、中齡林的采伐面積和采伐蓄積就占到了總采伐面積和總采伐蓄積的78.5％和57.7％。然而幼、中齡林的單位面積蓄積僅有成過熟林的一半，出材率低，采伐幼、中齡林不僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率下降，對森林后備資源的培育也構(gòu)成極大威脅。
4.宜林地利用率。中國的宜林地占國土面積的26.5％，覆蓋率是16.6％，只有60％的宜林地得到了利用，而美國、德國、日本、芬蘭、韓國等國家的利用率高達(dá)90％。宜林地沒有充分利用，并不是因?yàn)槠渌a(chǎn)要素的制約，恰恰相反，中國農(nóng)村擁有數(shù)以億計(jì)的剩余勞動力。如果能將這兩種資源予以整合，那將釋放出巨大的生產(chǎn)力。
無疑，中國已經(jīng)部分扭轉(zhuǎn)了森林資源下降的趨勢，但只有認(rèn)真對待出現(xiàn)的問題才能取得更進(jìn)一步的成就。與世界銀行“樂觀”的態(tài)度不同(世界銀行OED，2001)，本報(bào)告對中國森林資源現(xiàn)狀持謹(jǐn)慎的悲觀態(tài)度。
我國森林資源的這種狀況是如何造成的?本文認(rèn)為可以從3個方面進(jìn)行分析。第一，伴隨著工業(yè)化的啟動和人口的激增，對于木材的需求大幅上升，森林資源面臨巨大的采伐壓力。最突出的例子就是1958年的大煉鋼鐵。第二，和農(nóng)產(chǎn)品一樣，木材價格在80年代中期以前被定得太低(從價格放開后翻了一番就可見一斑)，這不僅刺激了需求，也限制了供給。第三，產(chǎn)權(quán)、稅費(fèi)等制度因素制約了木材供給的增長，具體表現(xiàn)就是林地資源沒有得到充分、有效的運(yùn)用。如前所述，宜林地利用率和單位面積蓄積都很低。
在木材價格放開后，有兩種方法可以解決森林資源匱乏這個難題：增加供給或限制需求，前者比后者優(yōu)先，只有在供給很難增加的情況下才可以限制需求。要想增加森林資源的供給，有幾種方案可以選擇。一是通過道德教化，提高人們對森林的價值的認(rèn)識，使他們自愿地、無償?shù)貐⒓又矘湓炝�；一是通過強(qiáng)制，硬性將植樹規(guī)定為法定義務(wù)，以不履行義務(wù)所導(dǎo)致的懲罰作為威懾機(jī)制迫使人們參加植樹造林。這兩種方案在一定程度上都能起作用，但道德教化需要在宣傳上付出相當(dāng)?shù)某杀�，短期來看效果也不顯著，而硬性規(guī)定的執(zhí)行成本也很高，監(jiān)督力度一有下降，觸犯行為就大量增加。在實(shí)施上，由于人口密集區(qū)和林區(qū)在地理位置上往往相距甚遠(yuǎn)，這兩種方案都不可避免地以“搞運(yùn)動”的方式來推行，只強(qiáng)調(diào)且只能強(qiáng)調(diào)植樹，植上的樹如何管護(hù)則不在考慮之列，最后大多因?yàn)槿狈茏o(hù)而成活率低或林分質(zhì)量差。第三種方案是通過提供經(jīng)濟(jì)激勵，促使人們出于自身利益的考慮來增加森林資源供給。它和硬性規(guī)定相比是自發(fā)的，從而是可持續(xù)的；它和道德教化相比是物質(zhì)層次的，只需要提供刺激的信號，不需要費(fèi)時費(fèi)力的改變行為主體的行為模式。當(dāng)然，對經(jīng)濟(jì)利益的追求必須限定在某個范圍，這也需要成本，但它承認(rèn)合理的回報(bào)而只懲罰過于貪婪的行為，同只號召付出不給予回報(bào)的硬性規(guī)定相比，被觸犯的幾率和相應(yīng)的執(zhí)行成本都要小得多。
下文結(jié)構(gòu)：第二部分在對產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上考察發(fā)展林業(yè)所需具備的產(chǎn)權(quán)狀況；第三部分測算營林項(xiàng)目的內(nèi)部收益率以衡量營林項(xiàng)目的盈利性和木材高稅費(fèi)的影響，提出減輕稅費(fèi)的方案；最后一部分描述發(fā)展商品林業(yè)在環(huán)境意義上和社會意義上的正的外部性或貢獻(xiàn)。
二、森林的產(chǎn)權(quán)安排
(一)理論回顧和分析框架
關(guān)于產(chǎn)權(quán)的定義，Pejovich(1990)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)界定了人與人之間的關(guān)系，確立了針對稀缺資源的行為規(guī)范。具體地說，產(chǎn)權(quán)決定了收益和損失的承擔(dān)者，避免了資源使用過程中的沖突(AlchianandDemsetz，1973；SeitzandHadley，1975)。
諾斯在《西方世界的興起》中描述了產(chǎn)權(quán)的重要性，在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)傳入中國后，“產(chǎn)權(quán)”和“保護(hù)產(chǎn)權(quán)”的出現(xiàn)頻率極高，但對于產(chǎn)權(quán)發(fā)揮作用所需要的條件或理想的產(chǎn)權(quán)狀況，產(chǎn)權(quán)狀況不理想的原因、后果和救濟(jì)辦法，不同歷史情境、地區(qū)、行業(yè)的產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)等問題而進(jìn)行的細(xì)致深入的討論在國內(nèi)還不多見，本文也只是初步的嘗試，希望能拋磚引玉，在上述問題上加強(qiáng)認(rèn)識。
本文認(rèn)為，理想的產(chǎn)權(quán)狀況在內(nèi)容層面上要求產(chǎn)權(quán)是“排他的”和“可轉(zhuǎn)讓的”。Randall(1975)，Bromley(1989)和FederandFeeny(1991)認(rèn)為“完整的產(chǎn)權(quán)”意味著產(chǎn)權(quán)是“comprehensive，exclusive(排他的)andtransfer-able(可轉(zhuǎn)讓的)”。根據(jù)他們的解釋，本文理解comprehensive和exclusive意思相近，都指產(chǎn)權(quán)得到良好的保護(hù)，避免他人的掠奪和侵蝕，故同一視之。
“可轉(zhuǎn)讓的”產(chǎn)權(quán)意味著在自愿的基礎(chǔ)上所有者可以調(diào)整財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)，通過出售財(cái)產(chǎn)獲得資金以解決支付問題，而購買者可以憑借自身的優(yōu)勢更好地使用受讓的財(cái)產(chǎn)，提高資源的配置效率。“排他的”產(chǎn)權(quán)意味著“定分止?fàn)?rdquo;，人們不能靠掠奪致富，要致富必須放棄機(jī)會主義從事生產(chǎn)性的活動，而擁有財(cái)富的人也就可以安下心來繼續(xù)創(chuàng)造財(cái)富�？梢钥闯觯潘允钱a(chǎn)權(quán)的靈魂，是最基本的一項(xiàng)分配制度，它標(biāo)示了產(chǎn)權(quán)對于財(cái)富創(chuàng)造和生產(chǎn)發(fā)展的重要性。但在真實(shí)世界里，產(chǎn)權(quán)有時是不排他的，理想的產(chǎn)權(quán)狀況也就不能滿足：(1)所有權(quán)和使用權(quán)的分離。兩權(quán)分離讓所有者同管理者分擔(dān)風(fēng)險和收益，造成產(chǎn)權(quán)的非排他。這種分離能發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，但也導(dǎo)致了交易成本的出現(xiàn)，其中最大問題就是代理人的激勵問題。（2)外部性的存在。外部性意味著財(cái)產(chǎn)的所有者不承擔(dān)因使用財(cái)產(chǎn)而導(dǎo)致的全部成本或收益，一般分為兩種情況，一是承擔(dān)全部成本但不享受全部收益，比如森林維護(hù)的成本由個體承擔(dān)但環(huán)境的改善則由所有人分享，這時因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的收益是非排他的，如果沒有恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，那所有者就會選擇少提供或不提供這種收益；一是承擔(dān)部分成本但享受全部收益，比如污染環(huán)境的工廠，這時使用財(cái)產(chǎn)的后果是非排他的，如果不予彌補(bǔ)，那所有者就會選擇污染環(huán)境。要消除外部性，一個做法就是將外部效應(yīng)內(nèi)部化，即進(jìn)行補(bǔ)償或懲罰，但在實(shí)際中補(bǔ)償這種方式用得很少而經(jīng)常被各種管制所代替。其實(shí)管制的執(zhí)行也要消耗成本，可能比補(bǔ)償?shù)臄?shù)額還要高。(3)公有制下多個共同所有者的存在；同外部性相似，某個共同所有者使用財(cái)產(chǎn)的收益可能是全部由其個人享受，但其他人就享受不到或承擔(dān)損失，而在維護(hù)產(chǎn)權(quán)時，維護(hù)成本由個人承擔(dān)，而維護(hù)收益集體享受。這種情況下，產(chǎn)權(quán)也是非排他的。
在執(zhí)行層面上，理想的產(chǎn)權(quán)狀況要求產(chǎn)權(quán)是“來源合法(即被廣泛認(rèn)可)”、“界定清晰”和“嚴(yán)格保護(hù)”。產(chǎn)權(quán)的來源問題很少為人所關(guān)注，但本文認(rèn)為中國林業(yè)的經(jīng)驗(yàn)表明這個問題對于集體所有的財(cái)產(chǎn)而言是極端重要的，這是因?yàn)楝F(xiàn)在集體所有的財(cái)產(chǎn)是在新中國建立后通過政府分配的，并不是集體積累的，也不是在市場上通過經(jīng)濟(jì)手段購買的。這些財(cái)產(chǎn)現(xiàn)在名義上是屬于集體的，但政府或其相關(guān)部門對這些財(cái)產(chǎn)有沒有所有權(quán)(這不同于政府一般意義上的征稅)?界定不清晰的產(chǎn)權(quán)相當(dāng)于沒有產(chǎn)權(quán)，就不動產(chǎn)來看，就財(cái)產(chǎn)的地理位置、邊界和歷史變更的完整記錄是非常重要的。得不到保護(hù)的產(chǎn)權(quán)也相當(dāng)于沒有產(chǎn)權(quán)，而保護(hù)產(chǎn)權(quán)是廣義上的政府(包括法院)的首要職責(zé)，這一點(diǎn)怎么強(qiáng)調(diào)都不過分。但與之相隨的一個問題是，如何保證政府的權(quán)力不被濫用、不被用來侵犯產(chǎn)權(quán)?與個人對他人產(chǎn)權(quán)的侵犯相比，來自政府的侵犯危害更大，更難制止。政府侵犯產(chǎn)權(quán)一般是出于兩個目的，一是國有企業(yè)的存在造成作為整體的政府和作為個體的官員都同國有企業(yè)在利益上緊密相關(guān)，為了維護(hù)國有企業(yè)的也就是他們自己的利益政府會侵犯其他個體的產(chǎn)權(quán)，即所有制歧視；一是為了維持或者擴(kuò)大政府的支出而征收過高的稅費(fèi)，這也是對個人財(cái)產(chǎn)的侵犯。
(二)新中國建立后的森林最終所有者
上文提出，產(chǎn)權(quán)的來源必須得到廣泛的認(rèn)可，尤其是政府的認(rèn)可，但從下面的引文可以看出，林業(yè)部門作為政府的分支機(jī)構(gòu)對于森林的集體所有制是不認(rèn)可的。這是第三部分要討論的木材高稅費(fèi)的一個根源(中國現(xiàn)在稅、地租、利潤不分，都體現(xiàn)為稅費(fèi)。林業(yè)部門對森林的集體所有制的不認(rèn)可在利益分配上的體現(xiàn)就是對木材征收高額的部門收費(fèi)，這種收費(fèi)一部分是基于所有權(quán)的地租和利潤，一部分是基于提供公共管理而征收的稅)。這是新中國建立這個特殊的歷史情境所導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)上的困境。如在森林的最終所有者這個問題不予明確，那集體所有制就形同虛設(shè)，在這種不理想的產(chǎn)權(quán)狀況下謀求林業(yè)快速發(fā)展無異緣木求魚。
“湖南森林絕大部分屬于集體所有，而集體所有的森林并不是自古以來就是勞動者集體創(chuàng)造的，而是土地改革時期，國家政權(quán)的力量把農(nóng)民的森林集中，或從地主階層手中沒收來分給集體的。森林與農(nóng)地一樣，實(shí)行組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級所有，這樣一來，廣大林農(nóng)以集體所有的形式無償?shù)玫搅松?hellip;…在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，國家調(diào)運(yùn)集體林區(qū)林農(nóng)生產(chǎn)的木材只付采運(yùn)勞動工資和極低的山價款(山價款主要留在村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)使用)，而把恢復(fù)森林的費(fèi)用(也就是今天的‘育林費(fèi)’)留在林業(yè)部門控制使用。因此，長期以來，集體林區(qū)形成了林業(yè)部門全面控制森林采伐、木材流通和森林資源培育的局面。林農(nóng)在其中僅起到提供勞動力的作用，而且林農(nóng)得到了應(yīng)得的勞動報(bào)酬，也就沒有什么可說的了，更何況我國不折不扣地實(shí)行按勞分配政策，憑借所有權(quán)參與分配不符合當(dāng)時的分配原則。到了改革開放時期，由于受農(nóng)田包干到戶的影響，一些地區(qū)(如懷化地區(qū))把森林分戶經(jīng)營，而且一包就是幾十年。森林權(quán)屬發(fā)生了變化，農(nóng)民雖然各家各戶都分到了森林，但森林采伐與培育仍然在很大程度上受到林業(yè)部門的控制。為什么?道理很簡單，一方面林農(nóng)分到的森林原本也不是他的投入所得；另一方面，林農(nóng)怕政策變，在經(jīng)營森林資源時容易產(chǎn)生短期利益的行為，在林區(qū)形成大規(guī)模亂砍濫伐就不可避免，至少在短期內(nèi)不可能自動平息，從而破壞生態(tài)環(huán)境，這樣一來，即使分到戶的森林，林農(nóng)在內(nèi)心深處也不認(rèn)為森林真正是他們的；林業(yè)部門更是認(rèn)為林農(nóng)不應(yīng)對森林擁有全部的所有權(quán)，因?yàn)槠渲邪辛謽I(yè)部門控制使用的育林費(fèi)的投入和森林保護(hù)管理的成果�？赡苡腥藭䥺�，投入的‘育林費(fèi)’從何而來?當(dāng)然，從源頭上分析是來源于解放以前的森林(有可能是天然林，也有可能是人工林)，但絕不是現(xiàn)代林農(nóng)創(chuàng)造的”(湖南林業(yè)稅費(fèi)調(diào)查組，2000)。
(三)產(chǎn)權(quán)的變更和保護(hù)
農(nóng)村集體森林產(chǎn)權(quán)狀況不僅是“先天不足”，在“后天”上也是歷經(jīng)變更，在20世紀(jì)50-70年代經(jīng)歷了分林到戶和集體化。這些產(chǎn)權(quán)變更不僅極為劇烈，而且都很倉促，沒有留下詳細(xì)的記錄，從而導(dǎo)致日后的大量糾紛。作為對比，德國的每塊森林都有著長達(dá)300多年的記錄，對于森林的地理位置、邊界、歷史變更都記載得非常詳盡(許再榮，2001)。
1981年，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，提出了“穩(wěn)定山林權(quán)，劃定自留山，確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”的林業(yè)政策，簡稱“林業(yè)三定”。這項(xiàng)政策不僅解決了大量的糾紛，同時也通過劃定自留山和引入承包制調(diào)動了廣大林農(nóng)的生產(chǎn)積極性。在此以后產(chǎn)權(quán)狀況的穩(wěn)定性得到了極大的提高，但也有一些小的問題。90年代出現(xiàn)了對于荒山、荒地等“四荒”的拍賣，有些原先分給林農(nóng)的自留山、責(zé)任山又重新被收回作為“四荒”拍賣；在“林業(yè)三定”之后，福建采取的是“分股不分山，分利不分林”，仍然采取集體經(jīng)營，這種方式在發(fā)揮了積極的歷史作用后，現(xiàn)在已呈現(xiàn)出較明顯的弊端，在三明已開始出現(xiàn)拍賣有林地的試點(diǎn)，如經(jīng)推廣也將導(dǎo)致對產(chǎn)權(quán)狀況的變更；1995年以后，林業(yè)部提出了林業(yè)分業(yè)經(jīng)營的思路，要將一部分森林劃為生態(tài)林或公益林，原來的森林所有者對生態(tài)林將失去砍伐至少失去皆伐的權(quán)利，這也是對產(chǎn)權(quán)狀況的大調(diào)整。
上文提出，理想的產(chǎn)權(quán)狀況在執(zhí)行層面上不僅要求“來源合法”，還要求“界定清晰”和“嚴(yán)格保護(hù)”。在“林業(yè)三定”之后，“界定清晰”這一條已經(jīng)得到了極大的改進(jìn)，但在“嚴(yán)格保護(hù)”這一點(diǎn)上還有很多工作要做。本文認(rèn)為，有兩條基本原則可以避免產(chǎn)權(quán)的變更甚至頻繁變更的負(fù)面影響：“自愿性”和“有償性”。其中“有償性”最為緊要，不可違背，而且必須充分補(bǔ)償，具體可參見“外部性與林業(yè)分類經(jīng)營”部分的討論。產(chǎn)權(quán)變更并不可怕，甚至非自愿的產(chǎn)權(quán)變更在特殊情況下也可以允許，但前提是一切變更都要對原所有者進(jìn)行充分的補(bǔ)償，否則就是對產(chǎn)權(quán)的侵犯。
(四)林地所有權(quán)和使用權(quán)的分離
兩權(quán)分離體現(xiàn)的是一種契約安排，具體的契約內(nèi)容決定著契約對于資源配置的作用。在森林最終所有者的問題解決后，兩權(quán)分離這種契約在內(nèi)容上首先要明確誰可以獲得使用權(quán)，在多人競爭的情況下依據(jù)什么原則來選擇?在私人產(chǎn)權(quán)的情況下，這些問題的答案似乎不言自明，但在現(xiàn)今的中國，這些問題仍有討論的必要。
“林業(yè)三定”之后，各地都劃分了“自留山”和“責(zé)任山”，在分配時采了“封閉、免費(fèi)、平均主義”的模式。“封閉”指的是分配局限在集體內(nèi)部，“平均主義”指的是按人口或勞動力均分。這種模式有3個缺陷。一個是林地的碎片化，“一山多戶，一戶多山”的現(xiàn)象很普遍。因?yàn)榉峙涫敲赓M(fèi)的，沒有人會自愿放棄分的權(quán)利，人口基數(shù)就大，平均分起來當(dāng)然規(guī)模很小。“休寧縣迥溪鄉(xiāng)有一戶3口之家，分到10多塊山，面積最大的一塊3畝左右，最小的不到半畝，最遠(yuǎn)的有二三十里。如此零星分散的小規(guī)模經(jīng)營對造林、采伐和管理造成了許多困難。”(安徽省徽州行署林業(yè)局，1987)另一個缺陷就是資源得不到最佳配置。因?yàn)榉峙涫欠忾]的，外部力量就不容易進(jìn)入，碎片化也使得內(nèi)部整合很難，有人整天忙著第二、第三產(chǎn)業(yè)但仍分到林地，有人精于種樹卻沒有更多的林地，生產(chǎn)優(yōu)勢得不到發(fā)揮。還有一個缺陷是隨著人口的增長不斷面臨著重新分配的壓力，保證每個人都能分到，這對需要長期投人的林業(yè)來說破壞性很大。
90年代，四荒(荒山、荒地、荒灘、荒溝)使用權(quán)拍賣為土地的分配模式的改革提供了一個市場化的思路。它首先是有償?shù)�，競爭性的，出價高者得，可以把土地分給最會利用它的使用者。既然是有償?shù)�，競爭性的，封閉就沒有必要了，碎片化現(xiàn)象也就不復(fù)存在。使用者出了錢，就需要以明確的契約化方式劃清彼此權(quán)利責(zé)任，所有者不能隨意改變契約，也就不能重新分配。
四荒的拍賣僅是市場化改革的開始，是增量改革，畢竟荒地不比有林地，價值不是十分大，改革的難度小。隨著改革的深入，增量改革要過渡到存量改革，福建省三明市邁出了第一步，開始拍賣有林地，包括了林地和林木。但在實(shí)際調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，有的村子拍賣的競爭性不強(qiáng)，仍然是內(nèi)部封閉的。他們的理由是既然林子是村里的，就要優(yōu)先賣給村里人，肥水不流外人田。但實(shí)際上是肥水流到了少數(shù)人的田。林子是村里的，村里得到的是土地使用和林木的價格，只要拍賣是公開、公平的，上述價格也就是合理的，所有者根本就不吃虧。像現(xiàn)在這樣，沒有買到林子的群眾就會有意見。
兩權(quán)分離的契約中除了使用權(quán)的分配方式外還有一個很重要的內(nèi)容是契約的期限。使用者為了能最大程度地提高產(chǎn)出就需要進(jìn)行投資，這些投資經(jīng)常是難以在短時間內(nèi)收回或轉(zhuǎn)讓的，也就是“沉沒資本”。在集體產(chǎn)權(quán)的情況下，集體一般將這種投資的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁到了使用者的頭上，以林業(yè)為例，林地改造、樹種優(yōu)選等方面的投資一般要由使用者來做出。這時就需要足夠長的契約期限以鼓勵使用者進(jìn)行投資。根據(jù)加拿大的經(jīng)驗(yàn)，使用期限在等于兩個輪伐期時比較好，而杉樹等的一個輪伐期就是20年，速生桉樹一個輪伐期也需要6—7年。
在中國特殊國情的制約下，契約期限的長期性帶來了一個額外的問題，那就是集體所有者或村委會的帳務(wù)公開問題。如果村委會的人在其任期內(nèi)將全部林地都拍賣了，而且期限很長，價格也很高，但資金的使用并不為村民控制，那村民們什么也沒得到，反而在相當(dāng)長時間內(nèi)失去對林地的使用權(quán)。面對這種情況，似乎可以采取限制使用期限的長度或規(guī)定某一任期內(nèi)村委會分配土地所占的比例上限。但這些規(guī)定有違村民自治的宗旨，而且不是在解決問題而是在逃避。
利益的分配模式也是兩權(quán)分離契約中的關(guān)鍵內(nèi)容，主要有分成契約和固定租金契約(承包制)兩種形式。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)是分成契約無效率，但張五常在《佃農(nóng)理論》中證明“只要合約安排本身是私人產(chǎn)權(quán)的不同表現(xiàn)形式，不同的合約安排并不意味著資源使用的不同效率”。他進(jìn)一步分析道，人們之所以選擇分成契約是為了分擔(dān)產(chǎn)出波動的風(fēng)險，盡管分成契約的交易成本比固定租金契約的要高；固定租金契約的優(yōu)勢在于交易成本低，但使用者承擔(dān)了較高的風(fēng)險。但在當(dāng)今中國，承包制明顯比分成契約更受歡迎，具體原因值得深入研究。以林業(yè)三定后的自留山和責(zé)任山為例，二者的區(qū)別在于責(zé)任山有承包期的限制，不像自留山“長期使用”(實(shí)際上是永久使用)，而且責(zé)任山的收益是比例分成。在林農(nóng)看來，責(zé)任山是“集體的”、“靠不住的”、“利益少的”，而在投資、管理上不積極(劉家順，1999)。像“四荒”和有林地的拍賣采取的也是固定租金契約。
(五)產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性與活立木市場
盡管可轉(zhuǎn)讓性對于任何產(chǎn)權(quán)來講都是非常重要的，但對于林業(yè)它可能尤其重要，這是由林業(yè)的兩個特點(diǎn)決定的。一是林業(yè)投資周期長，面臨著資金、市場、自然災(zāi)害、政策、戰(zhàn)爭等各種各樣的風(fēng)險。如果能有個市場，在這里人們可以隨時買賣砍伐之前的活樹(即活立木或青山，交易的是林木所有權(quán)和林地使用權(quán))，從賣者角度看，可以提前收回投資，大大縮短投資周期、降低風(fēng)險。一是林業(yè)的經(jīng)營具有規(guī)模遞增效應(yīng)。如果森林的產(chǎn)權(quán)可以靈活轉(zhuǎn)讓，從買者角度看，他們可以發(fā)揮資金、技術(shù)優(yōu)勢，擴(kuò)大規(guī)模，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低生產(chǎn)成本。比如福建永林集團(tuán)兩年內(nèi)買了1.33萬公頃森林，買的時候首要的原則就是和原有森林填平補(bǔ)齊，主要買原有森林邊上的、原有森林之間的，這樣總的科研、管護(hù)、砍伐成本沒增加多少，而平均成本降低了。
盡管活立木市場的意義很大，但發(fā)展并不快。直到90年代才有幾個省份出臺了規(guī)范性文件。福建省人大1997年通過了《福建省森林資源轉(zhuǎn)讓條例》，這是關(guān)于活立木市場的第一個地方性法規(guī)。發(fā)展緩慢的原因主要是林業(yè)缺乏吸引力，體現(xiàn)在活立木市場上就是賣的多，買的少，價格低，是買方市場。而少量的買家也大都是國有林場或木材加工企業(yè)，有特殊的資源而有動力買活立木。比如福建永林集團(tuán)，它的林場在稅收上比集體林待遇好得多，買到活立木后就能賺那個稅收差。
除了通過產(chǎn)權(quán)改革、減輕稅費(fèi)等措施提高林業(yè)的吸引力，活立木市場的發(fā)展還有賴于有效的活立木價格確定機(jī)制。一片森林，由于土地肥沃程度、坡度、距道路遠(yuǎn)近、向陽與否、樹種、樹齡、郁閉度、樹的長勢而在價值上有很大不同，要求一套復(fù)雜的程序和豐富的經(jīng)驗(yàn)，需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)在這種機(jī)構(gòu)太少，福建省僅有一家取得從業(yè)資格，中介機(jī)構(gòu)間缺乏競爭，從而可能被操縱。
(六)外部性與森林分類經(jīng)營
理論上，生態(tài)價值是公共產(chǎn)品，應(yīng)該由政府來提供；而商業(yè)價值是私人物品，應(yīng)該由市場來調(diào)節(jié)，但森林同時具有生態(tài)和商業(yè)價值，如何既保護(hù)森林所有者的產(chǎn)權(quán)又維護(hù)公眾的利益就成為一個相當(dāng)棘手的問題，這是因?yàn)閮深悆r值雖然在樹木生長過程中是統(tǒng)一的、和諧的，但在能不能砍伐這個問題上兩類價值是截然對立的。如果允許砍伐，生態(tài)價值就不能保證；如果不允許砍伐，商業(yè)價值就實(shí)現(xiàn)不了。一個解決方案就是對森林實(shí)行分類經(jīng)營，根據(jù)林地的特點(diǎn)和主導(dǎo)價值而劃分為商品林和生態(tài)林，前者可以砍伐，由市場調(diào)節(jié)；后者不可以砍伐(盡管允許對環(huán)境破壞較小的選擇性的砍伐)，相關(guān)費(fèi)用由政府負(fù)擔(dān)。
1995年，中國林業(yè)部正式提出了“分類經(jīng)營”(吳學(xué)忠，1999)，但迄今為止還沒有徹底實(shí)施，其中一個關(guān)鍵性的問題是對生態(tài)林所有者失去砍伐權(quán)利的補(bǔ)償。從量上看，需要確定單位面積生態(tài)林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和全國的補(bǔ)償總量；補(bǔ)償資金的來源即在各級政府間如何分?jǐn)傄残枰鞔_。
生態(tài)林補(bǔ)償還沒有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，廣東省率先提出了每畝每年補(bǔ)助4元。這些錢足以支持生態(tài)林的管護(hù)，但所有者因不能砍伐生態(tài)林而承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)不止此。梁星權(quán)(2000年)認(rèn)為補(bǔ)償達(dá)到42元才能彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)損失，本文的測算是36元，具體過程如下：1998年森林資源消耗3.7億立方米(《中國綠色時報(bào)》，2000)，加工后能折合2.22億立方米，每公頃能攤到1.4立方米，每畝能攤到0.09立方米。商品材的價格大概是600元／立方米，但森林資源消耗中除了商品材(大約占總消耗的一半)還有燒材、農(nóng)戶自用材，其平均價格算作500元，其中采伐成本算作100元，則每立方米木材在砍伐之前的價值是400元。從而每畝生態(tài)林因不能砍伐而造成的經(jīng)濟(jì)損失是36元(400×0.09)。嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)林的補(bǔ)償要略高于這個數(shù)字，而一般性保護(hù)的生態(tài)林的補(bǔ)償要略低于這個數(shù)字，但二者不會相差很大，后者因?yàn)閾穹ザ@得的收入在扣除擇伐成本后所剩不多，補(bǔ)償數(shù)額的相應(yīng)減少也很小。
需要注意的是，對于生態(tài)林的補(bǔ)償在理論上還應(yīng)該包括生態(tài)效益的價格，而每畝每年36元僅是提供生態(tài)效應(yīng)的成本，同價格相差還很大。只有補(bǔ)償與價格相等時，生態(tài)效益的提供才能最大化。但價格很難測算，現(xiàn)有的數(shù)字有些偏大，比如北京市森林的生態(tài)貢獻(xiàn)被認(rèn)為有2120億元之多(周冰冰、李忠魁等，2000)。這樣巨大的生態(tài)效益價格是現(xiàn)在的財(cái)政能力完全承受不起的。
此外，商品林也有生態(tài)效益。從政府角度看，為了促進(jìn)生態(tài)效益的提供而需要向提供者給予一定補(bǔ)償。被補(bǔ)償?shù)闹黧w當(dāng)然是生態(tài)林，但商品林的貢獻(xiàn)也不能忽視，即使不補(bǔ)償也要在稅收等方面給予優(yōu)惠，更不能限制商品林商業(yè)價值的實(shí)現(xiàn)。如果能從商品林得到收益，所有者就會進(jìn)一步地投資，更多的森林才會出現(xiàn)，也就能提供更多的生態(tài)價值。
現(xiàn)在先不考慮生態(tài)林和商品林的生態(tài)效益的價格，單就生態(tài)林所有者的直接經(jīng)濟(jì)損失(每畝每年36元)來看，全國的補(bǔ)償總量就已經(jīng)不小。林業(yè)局在進(jìn)行林業(yè)分類經(jīng)營的部署時將1.59億公頃森林中的30％劃為嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)林，另將30％的森林劃為—般性保護(hù)生態(tài)林。如果按照本文提出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算，占全部森林60％的生態(tài)林每年的補(bǔ)償總量將達(dá)515億元。這個數(shù)量顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出林業(yè)部門所能爭取到的財(cái)政撥款，林業(yè)部門采取的是維持生態(tài)林的比例但給予低價補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ謽I(yè)局法規(guī)司司長陳根長(1999)提出“嚴(yán)格保護(hù)每畝每年補(bǔ)償10元”、“一般性保護(hù)每畝每年補(bǔ)償4元”，和本文計(jì)算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差極大。
本文認(rèn)為，過大的生態(tài)林規(guī)模意味著過重的補(bǔ)償負(fù)擔(dān)，在生態(tài)林的劃分上要慎而又慎。如果只求數(shù)量而補(bǔ)償數(shù)額連經(jīng)濟(jì)損失都不能彌補(bǔ)，那就是對所有者權(quán)益的侵犯，是對產(chǎn)權(quán)制度的又一次踐踏。考慮到林區(qū)、山區(qū)、貧困地區(qū)經(jīng)常重合，林區(qū)群眾的收入還不高，在生態(tài)林的劃分上就應(yīng)更加警惕。
(七)外部性和商品林的管制
林業(yè)分類經(jīng)營解決了生態(tài)林的外部性問題，但商品林的外部性還需要有專門的對策。一方面要通過減輕稅費(fèi)等形式來鼓勵商品林的發(fā)展和外部性的提供，另一方面也需要對商品林的管理經(jīng)營采取一定的管制措施。盡管商品林不同于生態(tài)林，所處地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)不是很脆弱，允許砍伐，但如果發(fā)生大面積的拋荒或更改林地用途，對環(huán)境的破壞是顯而易見的。需要注意的是，管制的具體方式需要非常審慎的選擇，在達(dá)到管制目標(biāo)的方案中，選擇實(shí)施成本和社會成本最小的一個。
現(xiàn)在對于商品林實(shí)施的是非常嚴(yán)格的管制模式，除了限制改變林地用途，主要體現(xiàn)在采伐限額和壟斷收購。1987年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理堅(jiān)決制止亂砍濫伐的指示》。該文件要求“嚴(yán)格執(zhí)行年森林采伐限額制度”，“林區(qū)鄉(xiāng)村企業(yè)生產(chǎn)加工用材和群眾自用木材，都必須納入采伐限額”。文件還規(guī)定，“重點(diǎn)產(chǎn)材縣，由林業(yè)部門統(tǒng)一管理和進(jìn)山收購”，“不允許私人倒賣和販運(yùn)木材”。
根據(jù)2000年頒布的《森林法實(shí)施條例》，采伐限額的制定依如下程序：“國家所有的森林和林木以國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年森林采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門匯總、平衡，經(jīng)本級人民政府審核后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)；其中，重點(diǎn)林區(qū)的年森林采伐限額，由國務(wù)院林業(yè)主管部門審核后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。國務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額，每5年核定一次”。5年的時間本來就很長，而采伐限額上年剩余數(shù)額還不能轉(zhuǎn)到下一年，這就使得木材的供給相當(dāng)僵化，切斷了木材供給方和需求方的聯(lián)系，木材價格上漲時木材供給并不能相應(yīng)增加。因?yàn)?a href="http://media.org.cn/xiaoshou/" target="_blank">銷售環(huán)節(jié)的林業(yè)部門一家收購政策造成壟斷，木材價格上漲但林業(yè)部門的收購價格未必上漲，供給方即林農(nóng)并不能從木材價格上漲受益，白白將市場讓給木材的替代品。
采伐限額的實(shí)施成本很高，連直徑5厘米以上的樹木的采伐都要編入限額。過于嚴(yán)格的管制都很難真正實(shí)施，采伐限額也不例外。“在全部林木采伐量中，有證采伐量占44％，無證采伐量占56％。多數(shù)省(區(qū)、市)仍在超限額采伐，其中少數(shù)省(區(qū))超采伐限額500萬立方米以上。東北、內(nèi)蒙古國有森工企業(yè)普遍超限額采伐”(中國林業(yè)年鑒，1998)。
采伐限額的社會成本也很高，這體現(xiàn)在限額配置過程中的浪費(fèi)和采伐成本的提高上。“部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、尤其村一級在采伐計(jì)劃分配時簡單地采用按人頭分配的辦法，使一部分沒有可采伐資源的地方也安排了采伐計(jì)劃，個別地方憑人情分配，使沒有可伐資源的農(nóng)戶靠盜伐木材來充數(shù)，有資源沒有計(jì)劃的也靠盜伐來增加采伐量”(程水根，1999)。“江西省吉安地區(qū)林業(yè)局將今年機(jī)動的林木采伐限額指標(biāo)2萬立方米撥給地區(qū)林業(yè)貿(mào)易公司。公司將這些采伐限額指標(biāo)，以每立方米40元賣給林農(nóng)或木材販子。木材販子拿著采伐指標(biāo)，合法進(jìn)入林區(qū)坐地收購或易地收購木材。安�？h今年的采伐限額指標(biāo)9.32萬立方米，其中商品材2.7萬立方米，以每立方米100元賣給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)政府將縣分配的采伐限額指標(biāo)賣給林農(nóng)或木材販子”(劉明彥，1993)。這種賣配額的方式可能是配額分配模式中最市場化、最符合效率的，但它將財(cái)富從生產(chǎn)廠商那里轉(zhuǎn)移到了擁有、分配配額的機(jī)構(gòu)、個人，增加了生產(chǎn)成本。
壟斷收購讓林農(nóng)處于非常不利的位置。“1994年森工企業(yè)經(jīng)營商品材5萬立方米，平均售價517元，其收購價平均196元，占銷售價的37.9％；而經(jīng)營成本平均84.1元，占銷售價的16.3％，森工企業(yè)的費(fèi)用幾乎占收購價的一半，比林農(nóng)經(jīng)營20—30年實(shí)際收入71元每立方米還多13.1元，反差很大”(彭澤元，1999)。在這種情況下，林農(nóng)就不投資、不出力。同沒有采伐限額、壟斷收購的竹業(yè)相比，對比鮮明。
現(xiàn)有管制模式其成本如此之高，有沒有更好的管制模式呢?德國“聯(lián)邦和各州森林法規(guī)定，維護(hù)私有林所有者的權(quán)益，私有林主在不改變林地用途、符合法律規(guī)定的保護(hù)措施和保證及時更新的前提下，有自主經(jīng)營森林的充分權(quán)利，不受其他任何干預(yù)”(許再榮，2001)。本文認(rèn)為中國商品林業(yè)管制的重點(diǎn)應(yīng)放在保證及時更新上。有沒有及時更新容易監(jiān)督，實(shí)施成本低，對原所有者幾乎沒什么負(fù)面影響，給予了商品林經(jīng)營者以不同于生態(tài)林經(jīng)營的主動權(quán)，但也保護(hù)了環(huán)境。
三、內(nèi)部收益率與稅費(fèi)
商品林要吸引投資，解決產(chǎn)權(quán)問題還只是有了個好的基礎(chǔ)，隨之而來的是要保證有一定競爭力的盈利率，沒有吸引人的盈利率，有關(guān)各方可能都沒有太多動力來解決產(chǎn)權(quán)問題。本文選擇了內(nèi)部收益率這個投資項(xiàng)目評價中經(jīng)常使用的指標(biāo)來考察營林項(xiàng)目的盈利率。
內(nèi)部收益率僅涵蓋經(jīng)濟(jì)方面的支出和收益，并不包括社會和環(huán)境效益。本文仍然選取這個指標(biāo)是出于兩個理由：一是林業(yè)環(huán)境效益的測算還剛開始，在理論和方法上還需完善以取得較一致的結(jié)果；一是環(huán)境效益可以通過減輕稅費(fèi)的方式內(nèi)化到內(nèi)部收益率中去。
(一)造林項(xiàng)目內(nèi)部收益率和提高的途徑
關(guān)于造林項(xiàng)目內(nèi)部收益率的測算的論文很少。程紅(1998)宣稱世界銀行貸款的“國家造林項(xiàng)目”的內(nèi)部收益率高于16％，但沒有提供具體的數(shù)據(jù)。廣東省湛江市林業(yè)局1999年5月對61個桉樹U6無性系造林點(diǎn)的調(diào)查，造林項(xiàng)目的內(nèi)部收益率可以達(dá)到11.6％，具體數(shù)據(jù)如表2。
但我們經(jīng)過調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)同樣是速生桉樹，我們算出的內(nèi)部收益率卻要低得多。
在測算過程中有幾個問題需要說明。(1)木材價格具有波動性，如能獲得較長時期的歷史數(shù)據(jù)則可以計(jì)算出平均價格以消除價格波動對于贏利狀況的影響。但是這種系統(tǒng)的記錄很難得到，在各地區(qū)也相差較大。筆者曾同投資造林的外資公司聯(lián)系，但有的公司已不存在，聯(lián)系到的公司也婉言謝絕。故此處的價格數(shù)據(jù)是根據(jù)過去幾年的經(jīng)驗(yàn)而取的較粗略的平均數(shù)。(2)本文主要討論的是商品林業(yè)，這主要分布在南方，當(dāng)?shù)氐闹饕獦浞N是桉樹和馬尾松。限于時間和經(jīng)費(fèi)，本文僅調(diào)查了廣東的桉樹造林項(xiàng)目的情況。(3)林地使用費(fèi)用是否要計(jì)入成本?林地一般都是無償分給林農(nóng)的，盡管林地的使用費(fèi)用可能體現(xiàn)在木材的稅費(fèi)上，但沒有直接的成本支出。而且林地很難改作其他用途，不能通過機(jī)會成本來估算。本文的處理方法是在租用林地直接發(fā)生支出時林地的使用費(fèi)用才被計(jì)入成本。
比較一下表2和表3，我們會發(fā)現(xiàn)兩者在樹種、輪伐期、木材價格、稅費(fèi)比例上完全一樣，在出材量上很相似(表2是99立方米，表3是105立方米)。兩者在內(nèi)部收益率的巨大差異來源于在第1年的種植成本(4500，3000)、林地地租(0，225)、和砍伐采運(yùn)成本(100，120)上的差別。如果表3的第1年的種植成本和表2(3000元)一樣，那內(nèi)部收益率就能達(dá)到4.4％；如果表3的砍伐采運(yùn)成本和表2(100元每立方米)一樣，那內(nèi)部收益率就能達(dá)到4.7％。本文更愿意相信表3中的數(shù)據(jù)。
負(fù)的內(nèi)部收益率意味著與其投資造林還不如把錢放在銀行里，后者的回報(bào)更高。1年期固定存款的利息率是2％左右，而且?guī)缀鯖]有風(fēng)險。購買國債的話，回報(bào)率可以達(dá)到3％，而一般的商業(yè)項(xiàng)目內(nèi)部收益率要達(dá)到12％。商品林中固然有水果業(yè)等回報(bào)率更高的項(xiàng)目，但主體仍然是用材林，在負(fù)的內(nèi)部收益率的情況下要吸引市場資金就非常困難，貸款造林更是不劃算，即使政策性優(yōu)惠貸款也會人不敷出。
應(yīng)當(dāng)指出的是，表3是林業(yè)大戶的數(shù)據(jù)，因?yàn)橐?guī)模大而需要雇傭人手、租用林地，而一般的林農(nóng)用的是自己的地，近似免費(fèi)，此外還有自身勞力投入，也不用花錢。自有林地和自身勞力就可以看作“軟成本”，與之相反的是資金投入等“硬成本”，如果收不回來就導(dǎo)致凈損失。“軟成本”是消極的，除了不用白不用的自有林地，自身勞力投入之所以被稱為“消極的”是因?yàn)樗拖癫势币粯�，花費(fèi)不多(出的是自己的力氣，不要花錢，再說出的力氣也不是太多)，但可能在未來政策和市場環(huán)境變好后轉(zhuǎn)化為一筆不小的收入，即使賺不到錢也就是白干了一回，沒有太大關(guān)系，投入者是在以一副可有可無、碰運(yùn)氣的態(tài)度在投入。而“硬成本”是積極的，包括樹種更新、林地改造、施肥等，投入者對于前景有很強(qiáng)的正面預(yù)期。
在計(jì)算造林項(xiàng)目的盈利率時，對于表3中的林業(yè)大戶來一切成本都是“硬”的，但對于一般林農(nóng)來說，“軟成本”就可以從成本中去掉，從而計(jì)算出的盈利率就比表2中的高一些，造林還有一點(diǎn)賺頭。“軟成本”之所以可以去掉是因?yàn)樵谀静馁u出后這些成本回收后就是“凈收入”，不用再分給別人了，回收一點(diǎn)就“賺”一點(diǎn)，等同于雇傭人手、租用林地時的利潤。
在當(dāng)前的環(huán)境下，造林對于一般林農(nóng)也就是微利，只需投入消極的“軟成本”，但投入積極的“硬成本”就不劃算了，所帶來的產(chǎn)量增加在扣除稅費(fèi)后不足以彌補(bǔ)投入。湖南林業(yè)稅費(fèi)調(diào)查組(1999)發(fā)現(xiàn)高投入、大規(guī)模商品林建設(shè)因盈利率低而在發(fā)展上受到很大影響，陳萬吉(2000認(rèn)為“在政策不具鼓勵性質(zhì)下，要吸收外商或私企做長期投資是相當(dāng)困難的”。“在農(nóng)村集體林的經(jīng)營中，絕大部分是以自然經(jīng)濟(jì)為特征，即依靠天然林、封山育林為主，沒有選擇優(yōu)良品種，沒有進(jìn)行工程造林，沒有進(jìn)行撫育間伐，管理非常粗放，基本上是一種‘天生天養(yǎng)’，放任自流的狀態(tài)”(李明風(fēng)，1999)。
2.輪伐期：6年。
3.出材量：99立方米。
4.價格：每立方米木材300元。
5.砍伐、采運(yùn)成本：每立方米100元。
6.稅費(fèi)比例：總收入的40％(在南方集休林區(qū)，這是比較低的，其他地區(qū)一般要達(dá)到50％)。
表3廣東省增城市桉樹項(xiàng)目內(nèi)部收益率
注：1.成本、收入、稅費(fèi)等對應(yīng)的都是1公頃森林。
2.輪伐期：6年。
3.地租：225元每公頃每年(林業(yè)個體戶租來林地經(jīng)營，不像表2中是國有林地)。
4.出材量：105立方米。
5.價格：每立方米木材300元。
6.砍伐、采運(yùn)成本：每立方米120元。
7.稅費(fèi)比例：總收入的40％。
要建設(shè)高投入、大規(guī)模的商品林就需要在“硬”成本的前提下提高造林項(xiàng)目的內(nèi)部收益率。
表3的數(shù)據(jù)是林業(yè)大戶的，規(guī)模上也大不到哪里去，在管理上很簡單，從而管理費(fèi)用等可以忽略，一旦上規(guī)模、上檔次，盡管市場開發(fā)和資源利用的效率會提高，但也會出現(xiàn)高額的管理費(fèi)用和控制鏈條的延長，內(nèi)部收益率不會陡然增高。
要提高造林項(xiàng)目內(nèi)部收益率，唯一可行的辦法就是降低稅費(fèi)比例。如果稅費(fèi)比例能降低到15％，則表3的內(nèi)部收益率也能提高到15。5％，造林項(xiàng)目就有一定吸引力了。而15％正是外商在中國投資造林所享受的優(yōu)惠稅費(fèi)比例(陳萬吉，2000)，如果國內(nèi)企業(yè)投資造林也能享受這么低的稅費(fèi)，林業(yè)就會擁有一個比較廣闊的發(fā)展空間。如果表3中的稅費(fèi)比例能像印尼、巴西、新西蘭等國那樣降低到5％，內(nèi)部收益率就能提高到19。8％。
“我國林業(yè)稅制總體上講對國有林比較穩(wěn)定，對公有林(集體林)地方政府隨意巧立名目，搭車收費(fèi)”(王永安等，1998)。表3中的稅費(fèi)征收比例是相對于集體林來講的。集體林的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的確很高，這基于3點(diǎn)理由：(1)林業(yè)稅費(fèi)占到木材銷售價的50％甚至70％(湖南林業(yè)稅費(fèi)調(diào)查組，1999；王光等，2000；彭澤元，1999)。盡管目前租、稅、利不分，在稅費(fèi)中有一部分實(shí)際上是(集體林地的)地租和(國有企業(yè)的)利潤，但在扣除上述因素后稅費(fèi)的比例仍然非常高，如上所示營林項(xiàng)目難以賺錢。(2)雖然沒有跨行業(yè)的稅負(fù)情況的比較，但“印尼、巴西、新西蘭等林業(yè)發(fā)達(dá)國家為鼓勵人工造林，稅率僅為2％-5％”(陳萬吉，2000)。兩相比較，必須得承認(rèn)中國對林業(yè)的稅費(fèi)是真的太重了。(3)通過下文第四部分的分析，我們可以看到發(fā)展林業(yè)的正的外部效應(yīng)，林業(yè)理應(yīng)享受更優(yōu)惠的稅率來補(bǔ)償其正的外部效應(yīng)。
姑且不論對林農(nóng)收人和對消費(fèi)者福利的影響(高稅費(fèi)相當(dāng)于供給方抬高價格供給曲線上移，同正常稅費(fèi)情況下相比，消費(fèi)者將不再消費(fèi)或少消費(fèi)，從而消費(fèi)者剩余減少)，僅是從征收稅費(fèi)的角度來看現(xiàn)有的稅費(fèi)政策也是不足取的。這么重的稅費(fèi)讓生產(chǎn)者無利可圖，最終只能是稅基的不斷萎縮，形同殺雞取卵、飲鴆止渴。
高稅費(fèi)瓦解了稅費(fèi)的合理性，造成了逃避稅費(fèi)的“黑材”的盛行。林農(nóng)私砍林木，私商、私販雇傭人員甚至是刑滿釋放人員組織運(yùn)輸，在遭到檢查時甚至揚(yáng)言要么放行要么見“紅”。一些正式機(jī)構(gòu)也卷入進(jìn)來。“鐵路部門為了營利，以‘外人不得進(jìn)入貨場’為借口，大肆非法經(jīng)營木材”；“貨場還以加強(qiáng)場內(nèi)治安管理為由，成立保安組織，對那些來路不明的木材，每立方米木材收取50元手續(xù)費(fèi)，將其保護(hù)起來，誰也奈何不得”；“駐地部隊(duì)非法經(jīng)營木材。一些駐地部隊(duì)以‘保密’或.‘軍事要地’為理由，利用保密火車車廂和卡車大量非法收購木材；利用保密倉庫貯存木材；在營區(qū)設(shè)立木材加工廠(點(diǎn))，非法加工木材”，此外還有造紙廠和以木材為原料的輕工企業(yè)也在非法經(jīng)營木材(劉明彥，1993)。
“為了逃避沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，木材經(jīng)銷商們有各種復(fù)雜的‘經(jīng)營技巧’，一是在檢尺上作手腳，‘小頭出，大頭進(jìn)’，每車能少檢尺20％—50％；二是壓低收購價……；三是經(jīng)營偷砍偷運(yùn)的黑材，經(jīng)營黑材可以逃掉300—400元的稅費(fèi)，也就是獲得每立方米300—400元的利潤，暴利極大地鼓勵了偷砍偷運(yùn)木材的行為……；四是木材裝載超方”(湖南林業(yè)稅費(fèi)調(diào)查組，1999)。根據(jù)中國木材市場供需研究課題組(1999)的研究，統(tǒng)計(jì)外木材產(chǎn)量也就是黑材能占到統(tǒng)計(jì)內(nèi)產(chǎn)量的35％左右。
(二)林業(yè)高稅費(fèi)的原因
有必要首先交代一下財(cái)政狀況這個大背景。“縣域經(jīng)濟(jì)，尤其是林區(qū)、山區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)大多沒有找到高含金量的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，也就是含利、含稅容量較高的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)增長帶，搞來搞去，還脫離不了林業(yè)圈，對林業(yè)依賴性過大，在(林區(qū))縣財(cái)政中，林業(yè)是三分天下有其一，有的縣甚至更多。”同時，地方財(cái)政尤其是縣級財(cái)政年年吃緊、人不敷出，在此險惡的境況下，“各級、各部門把稅費(fèi)征收作為主要的政績指標(biāo)，稅費(fèi)征收任務(wù)作為第一任務(wù)，其涵義已延伸為保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定，上升到政治任務(wù)的高度，在這種硬性任務(wù)驅(qū)使和政績指標(biāo)評價體系下，各級、各部門只好千方百計(jì)，甚至不惜使用各種手段(合理與不合理的、合法與不合法的)來完成征收任務(wù)”(王光等，2000)。
種種不規(guī)范的稅費(fèi)征收也就不難理解：(1)遠(yuǎn)高于市場價格的計(jì)稅計(jì)費(fèi)價格。“縣財(cái)政部門根據(jù)年財(cái)政上繳任務(wù)確定林業(yè)部門的稅收任務(wù)，然后，用確定的年木材采伐量去除林業(yè)稅收任務(wù)指標(biāo)，確定初步的每立方米大約需要承擔(dān)的稅收任務(wù)，最后再在不同樹種和材種之間進(jìn)行微調(diào)，(套用規(guī)定的稅率)，計(jì)稅價就制定出來了，計(jì)費(fèi)基價的制定過程也大致如此”(湖南林業(yè)稅費(fèi)調(diào)查組，1999)。在木材價格持續(xù)疲弱的情況下，實(shí)際稅費(fèi)過重的問題更加突出。(2)“農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、增值稅、‘一金兩費(fèi)’等大多提前到收購環(huán)節(jié)以致采伐環(huán)節(jié)征收，占用經(jīng)營單位資金，增加財(cái)務(wù)費(fèi)用，有的地方甚至由林農(nóng)貸款交納稅費(fèi)后方可辦理采伐許可證。對所得稅應(yīng)有所得方能征收，但提前到收購或銷售環(huán)節(jié)定額征收”(湖南林業(yè)稅費(fèi)調(diào)查組，1999)。(3)農(nóng)林特產(chǎn)稅雙重征收。根據(jù)1994年《國務(wù)院關(guān)于對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》，“在中華人民共和國境內(nèi)生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的單位和個人，為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅的納稅義務(wù)人”，這說明經(jīng)營而非生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的單位和個人不必交納農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，但實(shí)際上農(nóng)林特產(chǎn)稅在生產(chǎn)、收購兩個環(huán)節(jié)對買、賣雙方同時征收，造成了雙重征稅。“據(jù)了解，這是在國家取消產(chǎn)品稅后地方政府為了保持稅改前后稅負(fù)水平基本不變而出臺的措施，即將其中的一道特產(chǎn)稅代替取消了的產(chǎn)品稅”(張春霞等，1997)。
一、中國的森林資源現(xiàn)狀
根據(jù)第五次森林資源清查(綠色時報(bào)，2000)，1998年底中國有1.59億公頃的森林，占世界第5位，森林覆蓋率16.6％。同上次清查結(jié)果(1993年)相比，森林面積增加了1370萬公頃。森林蓄積113億立方米，占世界第7位，同上次清查結(jié)果相比，增加了6億立方米。
考慮到1990-1995全世界森林面積減少了1.6％，發(fā)展中國家的森林面積減少了3.3％(世界林業(yè)狀況，1999)，中國森林面積和蓄積的雙增長可以說是很難得的。然而，從其他角度看，中國的森林資源現(xiàn)狀難以令人樂觀。
1.人均占有水平。中國人口高達(dá)13億，人均森林面積和蓄積都很低，同世界平均水平的差距甚至比在人均耕地、人均水資源上的差距還要大。中國人均耕地是世界平均水平的1／3，人均水資源是世界平均水平的1／5，而人均森林蓄積只有世界平均水平的12％。
2.單位面積蓄積。中國每公頃森林的蓄積僅有71立方米，是世界平均水平的62％。更令人擔(dān)憂的是，同上次清查結(jié)果相比，中國的單位面積蓄積還在降低。單位面積蓄積低主要說明我國林地在管理、技術(shù)和激勵制度上還有很大的欠缺，從而導(dǎo)致林地的生產(chǎn)能力不高。
3.成(過)熟林的比重。成(過)熟林現(xiàn)僅占用材林的25.6％，同上次清查結(jié)果相比，在面積上減少了17.2萬公頃，在蓄積上減少了1.6億立方米。而從1981年到1993年，成過熟林的蓄積從38.5億降低到26.2億立方米(侯元兆，1995)。作為一個驚人的個案，黑龍江的成過熟林蓄積從1949年的6.86億立方米降低到到1996年的72.5萬立方米，損失了99％(孔繁文，1998)。成過熟林的快速減少造成樹齡結(jié)構(gòu)不合理，這表現(xiàn)在(1)幼、中齡林占了用材林的74.4％，占了所有森林的71.1％；(2)人工林的比例過大，達(dá)到29％。大規(guī)模的人工林一方面當(dāng)然反映了我們造林的決心和力度，但它每公頃的蓄積僅有22立方米(農(nóng)民日報(bào)，2000)，在環(huán)境保護(hù)上的作用也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如天然林；(3)郁閉度(樹冠的投影面積與林地面積之比)在0.2—0.3之間的林地占總面積的比重高達(dá)20.1％。因?yàn)槌蛇^熟林的采伐不能滿足對木材的需求，幼、中齡林的采伐面積和采伐蓄積就占到了總采伐面積和總采伐蓄積的78.5％和57.7％。然而幼、中齡林的單位面積蓄積僅有成過熟林的一半，出材率低，采伐幼、中齡林不僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率下降，對森林后備資源的培育也構(gòu)成極大威脅。
4.宜林地利用率。中國的宜林地占國土面積的26.5％，覆蓋率是16.6％，只有60％的宜林地得到了利用，而美國、德國、日本、芬蘭、韓國等國家的利用率高達(dá)90％。宜林地沒有充分利用，并不是因?yàn)槠渌a(chǎn)要素的制約，恰恰相反，中國農(nóng)村擁有數(shù)以億計(jì)的剩余勞動力。如果能將這兩種資源予以整合，那將釋放出巨大的生產(chǎn)力。
無疑，中國已經(jīng)部分扭轉(zhuǎn)了森林資源下降的趨勢，但只有認(rèn)真對待出現(xiàn)的問題才能取得更進(jìn)一步的成就。與世界銀行“樂觀”的態(tài)度不同(世界銀行OED，2001)，本報(bào)告對中國森林資源現(xiàn)狀持謹(jǐn)慎的悲觀態(tài)度。
我國森林資源的這種狀況是如何造成的?本文認(rèn)為可以從3個方面進(jìn)行分析。第一，伴隨著工業(yè)化的啟動和人口的激增，對于木材的需求大幅上升，森林資源面臨巨大的采伐壓力。最突出的例子就是1958年的大煉鋼鐵。第二，和農(nóng)產(chǎn)品一樣，木材價格在80年代中期以前被定得太低(從價格放開后翻了一番就可見一斑)，這不僅刺激了需求，也限制了供給。第三，產(chǎn)權(quán)、稅費(fèi)等制度因素制約了木材供給的增長，具體表現(xiàn)就是林地資源沒有得到充分、有效的運(yùn)用。如前所述，宜林地利用率和單位面積蓄積都很低。
在木材價格放開后，有兩種方法可以解決森林資源匱乏這個難題：增加供給或限制需求，前者比后者優(yōu)先，只有在供給很難增加的情況下才可以限制需求。要想增加森林資源的供給，有幾種方案可以選擇。一是通過道德教化，提高人們對森林的價值的認(rèn)識，使他們自愿地、無償?shù)貐⒓又矘湓炝�；一是通過強(qiáng)制，硬性將植樹規(guī)定為法定義務(wù)，以不履行義務(wù)所導(dǎo)致的懲罰作為威懾機(jī)制迫使人們參加植樹造林。這兩種方案在一定程度上都能起作用，但道德教化需要在宣傳上付出相當(dāng)?shù)某杀�，短期來看效果也不顯著，而硬性規(guī)定的執(zhí)行成本也很高，監(jiān)督力度一有下降，觸犯行為就大量增加。在實(shí)施上，由于人口密集區(qū)和林區(qū)在地理位置上往往相距甚遠(yuǎn)，這兩種方案都不可避免地以“搞運(yùn)動”的方式來推行，只強(qiáng)調(diào)且只能強(qiáng)調(diào)植樹，植上的樹如何管護(hù)則不在考慮之列，最后大多因?yàn)槿狈茏o(hù)而成活率低或林分質(zhì)量差。第三種方案是通過提供經(jīng)濟(jì)激勵，促使人們出于自身利益的考慮來增加森林資源供給。它和硬性規(guī)定相比是自發(fā)的，從而是可持續(xù)的；它和道德教化相比是物質(zhì)層次的，只需要提供刺激的信號，不需要費(fèi)時費(fèi)力的改變行為主體的行為模式。當(dāng)然，對經(jīng)濟(jì)利益的追求必須限定在某個范圍，這也需要成本，但它承認(rèn)合理的回報(bào)而只懲罰過于貪婪的行為，同只號召付出不給予回報(bào)的硬性規(guī)定相比，被觸犯的幾率和相應(yīng)的執(zhí)行成本都要小得多。
下文結(jié)構(gòu)：第二部分在對產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上考察發(fā)展林業(yè)所需具備的產(chǎn)權(quán)狀況；第三部分測算營林項(xiàng)目的內(nèi)部收益率以衡量營林項(xiàng)目的盈利性和木材高稅費(fèi)的影響，提出減輕稅費(fèi)的方案；最后一部分描述發(fā)展商品林業(yè)在環(huán)境意義上和社會意義上的正的外部性或貢獻(xiàn)。
二、森林的產(chǎn)權(quán)安排
(一)理論回顧和分析框架
關(guān)于產(chǎn)權(quán)的定義，Pejovich(1990)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)界定了人與人之間的關(guān)系，確立了針對稀缺資源的行為規(guī)范。具體地說，產(chǎn)權(quán)決定了收益和損失的承擔(dān)者，避免了資源使用過程中的沖突(AlchianandDemsetz，1973；SeitzandHadley，1975)。
諾斯在《西方世界的興起》中描述了產(chǎn)權(quán)的重要性，在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)傳入中國后，“產(chǎn)權(quán)”和“保護(hù)產(chǎn)權(quán)”的出現(xiàn)頻率極高，但對于產(chǎn)權(quán)發(fā)揮作用所需要的條件或理想的產(chǎn)權(quán)狀況，產(chǎn)權(quán)狀況不理想的原因、后果和救濟(jì)辦法，不同歷史情境、地區(qū)、行業(yè)的產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)等問題而進(jìn)行的細(xì)致深入的討論在國內(nèi)還不多見，本文也只是初步的嘗試，希望能拋磚引玉，在上述問題上加強(qiáng)認(rèn)識。
本文認(rèn)為，理想的產(chǎn)權(quán)狀況在內(nèi)容層面上要求產(chǎn)權(quán)是“排他的”和“可轉(zhuǎn)讓的”。Randall(1975)，Bromley(1989)和FederandFeeny(1991)認(rèn)為“完整的產(chǎn)權(quán)”意味著產(chǎn)權(quán)是“comprehensive，exclusive(排他的)andtransfer-able(可轉(zhuǎn)讓的)”。根據(jù)他們的解釋，本文理解comprehensive和exclusive意思相近，都指產(chǎn)權(quán)得到良好的保護(hù)，避免他人的掠奪和侵蝕，故同一視之。
“可轉(zhuǎn)讓的”產(chǎn)權(quán)意味著在自愿的基礎(chǔ)上所有者可以調(diào)整財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)，通過出售財(cái)產(chǎn)獲得資金以解決支付問題，而購買者可以憑借自身的優(yōu)勢更好地使用受讓的財(cái)產(chǎn)，提高資源的配置效率。“排他的”產(chǎn)權(quán)意味著“定分止?fàn)?rdquo;，人們不能靠掠奪致富，要致富必須放棄機(jī)會主義從事生產(chǎn)性的活動，而擁有財(cái)富的人也就可以安下心來繼續(xù)創(chuàng)造財(cái)富�？梢钥闯觯潘允钱a(chǎn)權(quán)的靈魂，是最基本的一項(xiàng)分配制度，它標(biāo)示了產(chǎn)權(quán)對于財(cái)富創(chuàng)造和生產(chǎn)發(fā)展的重要性。但在真實(shí)世界里，產(chǎn)權(quán)有時是不排他的，理想的產(chǎn)權(quán)狀況也就不能滿足：(1)所有權(quán)和使用權(quán)的分離。兩權(quán)分離讓所有者同管理者分擔(dān)風(fēng)險和收益，造成產(chǎn)權(quán)的非排他。這種分離能發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，但也導(dǎo)致了交易成本的出現(xiàn)，其中最大問題就是代理人的激勵問題。（2)外部性的存在。外部性意味著財(cái)產(chǎn)的所有者不承擔(dān)因使用財(cái)產(chǎn)而導(dǎo)致的全部成本或收益，一般分為兩種情況，一是承擔(dān)全部成本但不享受全部收益，比如森林維護(hù)的成本由個體承擔(dān)但環(huán)境的改善則由所有人分享，這時因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的收益是非排他的，如果沒有恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，那所有者就會選擇少提供或不提供這種收益；一是承擔(dān)部分成本但享受全部收益，比如污染環(huán)境的工廠，這時使用財(cái)產(chǎn)的后果是非排他的，如果不予彌補(bǔ)，那所有者就會選擇污染環(huán)境。要消除外部性，一個做法就是將外部效應(yīng)內(nèi)部化，即進(jìn)行補(bǔ)償或懲罰，但在實(shí)際中補(bǔ)償這種方式用得很少而經(jīng)常被各種管制所代替。其實(shí)管制的執(zhí)行也要消耗成本，可能比補(bǔ)償?shù)臄?shù)額還要高。(3)公有制下多個共同所有者的存在；同外部性相似，某個共同所有者使用財(cái)產(chǎn)的收益可能是全部由其個人享受，但其他人就享受不到或承擔(dān)損失，而在維護(hù)產(chǎn)權(quán)時，維護(hù)成本由個人承擔(dān)，而維護(hù)收益集體享受。這種情況下，產(chǎn)權(quán)也是非排他的。
在執(zhí)行層面上，理想的產(chǎn)權(quán)狀況要求產(chǎn)權(quán)是“來源合法(即被廣泛認(rèn)可)”、“界定清晰”和“嚴(yán)格保護(hù)”。產(chǎn)權(quán)的來源問題很少為人所關(guān)注，但本文認(rèn)為中國林業(yè)的經(jīng)驗(yàn)表明這個問題對于集體所有的財(cái)產(chǎn)而言是極端重要的，這是因?yàn)楝F(xiàn)在集體所有的財(cái)產(chǎn)是在新中國建立后通過政府分配的，并不是集體積累的，也不是在市場上通過經(jīng)濟(jì)手段購買的。這些財(cái)產(chǎn)現(xiàn)在名義上是屬于集體的，但政府或其相關(guān)部門對這些財(cái)產(chǎn)有沒有所有權(quán)(這不同于政府一般意義上的征稅)?界定不清晰的產(chǎn)權(quán)相當(dāng)于沒有產(chǎn)權(quán)，就不動產(chǎn)來看，就財(cái)產(chǎn)的地理位置、邊界和歷史變更的完整記錄是非常重要的。得不到保護(hù)的產(chǎn)權(quán)也相當(dāng)于沒有產(chǎn)權(quán)，而保護(hù)產(chǎn)權(quán)是廣義上的政府(包括法院)的首要職責(zé)，這一點(diǎn)怎么強(qiáng)調(diào)都不過分。但與之相隨的一個問題是，如何保證政府的權(quán)力不被濫用、不被用來侵犯產(chǎn)權(quán)?與個人對他人產(chǎn)權(quán)的侵犯相比，來自政府的侵犯危害更大，更難制止。政府侵犯產(chǎn)權(quán)一般是出于兩個目的，一是國有企業(yè)的存在造成作為整體的政府和作為個體的官員都同國有企業(yè)在利益上緊密相關(guān)，為了維護(hù)國有企業(yè)的也就是他們自己的利益政府會侵犯其他個體的產(chǎn)權(quán)，即所有制歧視；一是為了維持或者擴(kuò)大政府的支出而征收過高的稅費(fèi)，這也是對個人財(cái)產(chǎn)的侵犯。
(二)新中國建立后的森林最終所有者
上文提出，產(chǎn)權(quán)的來源必須得到廣泛的認(rèn)可，尤其是政府的認(rèn)可，但從下面的引文可以看出，林業(yè)部門作為政府的分支機(jī)構(gòu)對于森林的集體所有制是不認(rèn)可的。這是第三部分要討論的木材高稅費(fèi)的一個根源(中國現(xiàn)在稅、地租、利潤不分，都體現(xiàn)為稅費(fèi)。林業(yè)部門對森林的集體所有制的不認(rèn)可在利益分配上的體現(xiàn)就是對木材征收高額的部門收費(fèi)，這種收費(fèi)一部分是基于所有權(quán)的地租和利潤，一部分是基于提供公共管理而征收的稅)。這是新中國建立這個特殊的歷史情境所導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)上的困境。如在森林的最終所有者這個問題不予明確，那集體所有制就形同虛設(shè)，在這種不理想的產(chǎn)權(quán)狀況下謀求林業(yè)快速發(fā)展無異緣木求魚。
“湖南森林絕大部分屬于集體所有，而集體所有的森林并不是自古以來就是勞動者集體創(chuàng)造的，而是土地改革時期，國家政權(quán)的力量把農(nóng)民的森林集中，或從地主階層手中沒收來分給集體的。森林與農(nóng)地一樣，實(shí)行組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級所有，這樣一來，廣大林農(nóng)以集體所有的形式無償?shù)玫搅松?hellip;…在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，國家調(diào)運(yùn)集體林區(qū)林農(nóng)生產(chǎn)的木材只付采運(yùn)勞動工資和極低的山價款(山價款主要留在村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)使用)，而把恢復(fù)森林的費(fèi)用(也就是今天的‘育林費(fèi)’)留在林業(yè)部門控制使用。因此，長期以來，集體林區(qū)形成了林業(yè)部門全面控制森林采伐、木材流通和森林資源培育的局面。林農(nóng)在其中僅起到提供勞動力的作用，而且林農(nóng)得到了應(yīng)得的勞動報(bào)酬，也就沒有什么可說的了，更何況我國不折不扣地實(shí)行按勞分配政策，憑借所有權(quán)參與分配不符合當(dāng)時的分配原則。到了改革開放時期，由于受農(nóng)田包干到戶的影響，一些地區(qū)(如懷化地區(qū))把森林分戶經(jīng)營，而且一包就是幾十年。森林權(quán)屬發(fā)生了變化，農(nóng)民雖然各家各戶都分到了森林，但森林采伐與培育仍然在很大程度上受到林業(yè)部門的控制。為什么?道理很簡單，一方面林農(nóng)分到的森林原本也不是他的投入所得；另一方面，林農(nóng)怕政策變，在經(jīng)營森林資源時容易產(chǎn)生短期利益的行為，在林區(qū)形成大規(guī)模亂砍濫伐就不可避免，至少在短期內(nèi)不可能自動平息，從而破壞生態(tài)環(huán)境，這樣一來，即使分到戶的森林，林農(nóng)在內(nèi)心深處也不認(rèn)為森林真正是他們的；林業(yè)部門更是認(rèn)為林農(nóng)不應(yīng)對森林擁有全部的所有權(quán)，因?yàn)槠渲邪辛謽I(yè)部門控制使用的育林費(fèi)的投入和森林保護(hù)管理的成果�？赡苡腥藭䥺�，投入的‘育林費(fèi)’從何而來?當(dāng)然，從源頭上分析是來源于解放以前的森林(有可能是天然林，也有可能是人工林)，但絕不是現(xiàn)代林農(nóng)創(chuàng)造的”(湖南林業(yè)稅費(fèi)調(diào)查組，2000)。
(三)產(chǎn)權(quán)的變更和保護(hù)
農(nóng)村集體森林產(chǎn)權(quán)狀況不僅是“先天不足”，在“后天”上也是歷經(jīng)變更，在20世紀(jì)50-70年代經(jīng)歷了分林到戶和集體化。這些產(chǎn)權(quán)變更不僅極為劇烈，而且都很倉促，沒有留下詳細(xì)的記錄，從而導(dǎo)致日后的大量糾紛。作為對比，德國的每塊森林都有著長達(dá)300多年的記錄，對于森林的地理位置、邊界、歷史變更都記載得非常詳盡(許再榮，2001)。
1981年，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，提出了“穩(wěn)定山林權(quán)，劃定自留山，確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”的林業(yè)政策，簡稱“林業(yè)三定”。這項(xiàng)政策不僅解決了大量的糾紛，同時也通過劃定自留山和引入承包制調(diào)動了廣大林農(nóng)的生產(chǎn)積極性。在此以后產(chǎn)權(quán)狀況的穩(wěn)定性得到了極大的提高，但也有一些小的問題。90年代出現(xiàn)了對于荒山、荒地等“四荒”的拍賣，有些原先分給林農(nóng)的自留山、責(zé)任山又重新被收回作為“四荒”拍賣；在“林業(yè)三定”之后，福建采取的是“分股不分山，分利不分林”，仍然采取集體經(jīng)營，這種方式在發(fā)揮了積極的歷史作用后，現(xiàn)在已呈現(xiàn)出較明顯的弊端，在三明已開始出現(xiàn)拍賣有林地的試點(diǎn)，如經(jīng)推廣也將導(dǎo)致對產(chǎn)權(quán)狀況的變更；1995年以后，林業(yè)部提出了林業(yè)分業(yè)經(jīng)營的思路，要將一部分森林劃為生態(tài)林或公益林，原來的森林所有者對生態(tài)林將失去砍伐至少失去皆伐的權(quán)利，這也是對產(chǎn)權(quán)狀況的大調(diào)整。
上文提出，理想的產(chǎn)權(quán)狀況在執(zhí)行層面上不僅要求“來源合法”，還要求“界定清晰”和“嚴(yán)格保護(hù)”。在“林業(yè)三定”之后，“界定清晰”這一條已經(jīng)得到了極大的改進(jìn)，但在“嚴(yán)格保護(hù)”這一點(diǎn)上還有很多工作要做。本文認(rèn)為，有兩條基本原則可以避免產(chǎn)權(quán)的變更甚至頻繁變更的負(fù)面影響：“自愿性”和“有償性”。其中“有償性”最為緊要，不可違背，而且必須充分補(bǔ)償，具體可參見“外部性與林業(yè)分類經(jīng)營”部分的討論。產(chǎn)權(quán)變更并不可怕，甚至非自愿的產(chǎn)權(quán)變更在特殊情況下也可以允許，但前提是一切變更都要對原所有者進(jìn)行充分的補(bǔ)償，否則就是對產(chǎn)權(quán)的侵犯。
(四)林地所有權(quán)和使用權(quán)的分離
兩權(quán)分離體現(xiàn)的是一種契約安排，具體的契約內(nèi)容決定著契約對于資源配置的作用。在森林最終所有者的問題解決后，兩權(quán)分離這種契約在內(nèi)容上首先要明確誰可以獲得使用權(quán)，在多人競爭的情況下依據(jù)什么原則來選擇?在私人產(chǎn)權(quán)的情況下，這些問題的答案似乎不言自明，但在現(xiàn)今的中國，這些問題仍有討論的必要。
“林業(yè)三定”之后，各地都劃分了“自留山”和“責(zé)任山”，在分配時采了“封閉、免費(fèi)、平均主義”的模式。“封閉”指的是分配局限在集體內(nèi)部，“平均主義”指的是按人口或勞動力均分。這種模式有3個缺陷。一個是林地的碎片化，“一山多戶，一戶多山”的現(xiàn)象很普遍。因?yàn)榉峙涫敲赓M(fèi)的，沒有人會自愿放棄分的權(quán)利，人口基數(shù)就大，平均分起來當(dāng)然規(guī)模很小。“休寧縣迥溪鄉(xiāng)有一戶3口之家，分到10多塊山，面積最大的一塊3畝左右，最小的不到半畝，最遠(yuǎn)的有二三十里。如此零星分散的小規(guī)模經(jīng)營對造林、采伐和管理造成了許多困難。”(安徽省徽州行署林業(yè)局，1987)另一個缺陷就是資源得不到最佳配置。因?yàn)榉峙涫欠忾]的，外部力量就不容易進(jìn)入，碎片化也使得內(nèi)部整合很難，有人整天忙著第二、第三產(chǎn)業(yè)但仍分到林地，有人精于種樹卻沒有更多的林地，生產(chǎn)優(yōu)勢得不到發(fā)揮。還有一個缺陷是隨著人口的增長不斷面臨著重新分配的壓力，保證每個人都能分到，這對需要長期投人的林業(yè)來說破壞性很大。
90年代，四荒(荒山、荒地、荒灘、荒溝)使用權(quán)拍賣為土地的分配模式的改革提供了一個市場化的思路。它首先是有償?shù)�，競爭性的，出價高者得，可以把土地分給最會利用它的使用者。既然是有償?shù)�，競爭性的，封閉就沒有必要了，碎片化現(xiàn)象也就不復(fù)存在。使用者出了錢，就需要以明確的契約化方式劃清彼此權(quán)利責(zé)任，所有者不能隨意改變契約，也就不能重新分配。
四荒的拍賣僅是市場化改革的開始，是增量改革，畢竟荒地不比有林地，價值不是十分大，改革的難度小。隨著改革的深入，增量改革要過渡到存量改革，福建省三明市邁出了第一步，開始拍賣有林地，包括了林地和林木。但在實(shí)際調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，有的村子拍賣的競爭性不強(qiáng)，仍然是內(nèi)部封閉的。他們的理由是既然林子是村里的，就要優(yōu)先賣給村里人，肥水不流外人田。但實(shí)際上是肥水流到了少數(shù)人的田。林子是村里的，村里得到的是土地使用和林木的價格，只要拍賣是公開、公平的，上述價格也就是合理的，所有者根本就不吃虧。像現(xiàn)在這樣，沒有買到林子的群眾就會有意見。
兩權(quán)分離的契約中除了使用權(quán)的分配方式外還有一個很重要的內(nèi)容是契約的期限。使用者為了能最大程度地提高產(chǎn)出就需要進(jìn)行投資，這些投資經(jīng)常是難以在短時間內(nèi)收回或轉(zhuǎn)讓的，也就是“沉沒資本”。在集體產(chǎn)權(quán)的情況下，集體一般將這種投資的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁到了使用者的頭上，以林業(yè)為例，林地改造、樹種優(yōu)選等方面的投資一般要由使用者來做出。這時就需要足夠長的契約期限以鼓勵使用者進(jìn)行投資。根據(jù)加拿大的經(jīng)驗(yàn)，使用期限在等于兩個輪伐期時比較好，而杉樹等的一個輪伐期就是20年，速生桉樹一個輪伐期也需要6—7年。
在中國特殊國情的制約下，契約期限的長期性帶來了一個額外的問題，那就是集體所有者或村委會的帳務(wù)公開問題。如果村委會的人在其任期內(nèi)將全部林地都拍賣了，而且期限很長，價格也很高，但資金的使用并不為村民控制，那村民們什么也沒得到，反而在相當(dāng)長時間內(nèi)失去對林地的使用權(quán)。面對這種情況，似乎可以采取限制使用期限的長度或規(guī)定某一任期內(nèi)村委會分配土地所占的比例上限。但這些規(guī)定有違村民自治的宗旨，而且不是在解決問題而是在逃避。
利益的分配模式也是兩權(quán)分離契約中的關(guān)鍵內(nèi)容，主要有分成契約和固定租金契約(承包制)兩種形式。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)是分成契約無效率，但張五常在《佃農(nóng)理論》中證明“只要合約安排本身是私人產(chǎn)權(quán)的不同表現(xiàn)形式，不同的合約安排并不意味著資源使用的不同效率”。他進(jìn)一步分析道，人們之所以選擇分成契約是為了分擔(dān)產(chǎn)出波動的風(fēng)險，盡管分成契約的交易成本比固定租金契約的要高；固定租金契約的優(yōu)勢在于交易成本低，但使用者承擔(dān)了較高的風(fēng)險。但在當(dāng)今中國，承包制明顯比分成契約更受歡迎，具體原因值得深入研究。以林業(yè)三定后的自留山和責(zé)任山為例，二者的區(qū)別在于責(zé)任山有承包期的限制，不像自留山“長期使用”(實(shí)際上是永久使用)，而且責(zé)任山的收益是比例分成。在林農(nóng)看來，責(zé)任山是“集體的”、“靠不住的”、“利益少的”，而在投資、管理上不積極(劉家順，1999)。像“四荒”和有林地的拍賣采取的也是固定租金契約。
(五)產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性與活立木市場
盡管可轉(zhuǎn)讓性對于任何產(chǎn)權(quán)來講都是非常重要的，但對于林業(yè)它可能尤其重要，這是由林業(yè)的兩個特點(diǎn)決定的。一是林業(yè)投資周期長，面臨著資金、市場、自然災(zāi)害、政策、戰(zhàn)爭等各種各樣的風(fēng)險。如果能有個市場，在這里人們可以隨時買賣砍伐之前的活樹(即活立木或青山，交易的是林木所有權(quán)和林地使用權(quán))，從賣者角度看，可以提前收回投資，大大縮短投資周期、降低風(fēng)險。一是林業(yè)的經(jīng)營具有規(guī)模遞增效應(yīng)。如果森林的產(chǎn)權(quán)可以靈活轉(zhuǎn)讓，從買者角度看，他們可以發(fā)揮資金、技術(shù)優(yōu)勢，擴(kuò)大規(guī)模，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低生產(chǎn)成本。比如福建永林集團(tuán)兩年內(nèi)買了1.33萬公頃森林，買的時候首要的原則就是和原有森林填平補(bǔ)齊，主要買原有森林邊上的、原有森林之間的，這樣總的科研、管護(hù)、砍伐成本沒增加多少，而平均成本降低了。
盡管活立木市場的意義很大，但發(fā)展并不快。直到90年代才有幾個省份出臺了規(guī)范性文件。福建省人大1997年通過了《福建省森林資源轉(zhuǎn)讓條例》，這是關(guān)于活立木市場的第一個地方性法規(guī)。發(fā)展緩慢的原因主要是林業(yè)缺乏吸引力，體現(xiàn)在活立木市場上就是賣的多，買的少，價格低，是買方市場。而少量的買家也大都是國有林場或木材加工企業(yè)，有特殊的資源而有動力買活立木。比如福建永林集團(tuán)，它的林場在稅收上比集體林待遇好得多，買到活立木后就能賺那個稅收差。
除了通過產(chǎn)權(quán)改革、減輕稅費(fèi)等措施提高林業(yè)的吸引力，活立木市場的發(fā)展還有賴于有效的活立木價格確定機(jī)制。一片森林，由于土地肥沃程度、坡度、距道路遠(yuǎn)近、向陽與否、樹種、樹齡、郁閉度、樹的長勢而在價值上有很大不同，要求一套復(fù)雜的程序和豐富的經(jīng)驗(yàn)，需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)在這種機(jī)構(gòu)太少，福建省僅有一家取得從業(yè)資格，中介機(jī)構(gòu)間缺乏競爭，從而可能被操縱。
(六)外部性與森林分類經(jīng)營
理論上，生態(tài)價值是公共產(chǎn)品，應(yīng)該由政府來提供；而商業(yè)價值是私人物品，應(yīng)該由市場來調(diào)節(jié)，但森林同時具有生態(tài)和商業(yè)價值，如何既保護(hù)森林所有者的產(chǎn)權(quán)又維護(hù)公眾的利益就成為一個相當(dāng)棘手的問題，這是因?yàn)閮深悆r值雖然在樹木生長過程中是統(tǒng)一的、和諧的，但在能不能砍伐這個問題上兩類價值是截然對立的。如果允許砍伐，生態(tài)價值就不能保證；如果不允許砍伐，商業(yè)價值就實(shí)現(xiàn)不了。一個解決方案就是對森林實(shí)行分類經(jīng)營，根據(jù)林地的特點(diǎn)和主導(dǎo)價值而劃分為商品林和生態(tài)林，前者可以砍伐，由市場調(diào)節(jié)；后者不可以砍伐(盡管允許對環(huán)境破壞較小的選擇性的砍伐)，相關(guān)費(fèi)用由政府負(fù)擔(dān)。
1995年，中國林業(yè)部正式提出了“分類經(jīng)營”(吳學(xué)忠，1999)，但迄今為止還沒有徹底實(shí)施，其中一個關(guān)鍵性的問題是對生態(tài)林所有者失去砍伐權(quán)利的補(bǔ)償。從量上看，需要確定單位面積生態(tài)林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和全國的補(bǔ)償總量；補(bǔ)償資金的來源即在各級政府間如何分?jǐn)傄残枰鞔_。
生態(tài)林補(bǔ)償還沒有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，廣東省率先提出了每畝每年補(bǔ)助4元。這些錢足以支持生態(tài)林的管護(hù)，但所有者因不能砍伐生態(tài)林而承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)不止此。梁星權(quán)(2000年)認(rèn)為補(bǔ)償達(dá)到42元才能彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)損失，本文的測算是36元，具體過程如下：1998年森林資源消耗3.7億立方米(《中國綠色時報(bào)》，2000)，加工后能折合2.22億立方米，每公頃能攤到1.4立方米，每畝能攤到0.09立方米。商品材的價格大概是600元／立方米，但森林資源消耗中除了商品材(大約占總消耗的一半)還有燒材、農(nóng)戶自用材，其平均價格算作500元，其中采伐成本算作100元，則每立方米木材在砍伐之前的價值是400元。從而每畝生態(tài)林因不能砍伐而造成的經(jīng)濟(jì)損失是36元(400×0.09)。嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)林的補(bǔ)償要略高于這個數(shù)字，而一般性保護(hù)的生態(tài)林的補(bǔ)償要略低于這個數(shù)字，但二者不會相差很大，后者因?yàn)閾穹ザ@得的收入在扣除擇伐成本后所剩不多，補(bǔ)償數(shù)額的相應(yīng)減少也很小。
需要注意的是，對于生態(tài)林的補(bǔ)償在理論上還應(yīng)該包括生態(tài)效益的價格，而每畝每年36元僅是提供生態(tài)效應(yīng)的成本，同價格相差還很大。只有補(bǔ)償與價格相等時，生態(tài)效益的提供才能最大化。但價格很難測算，現(xiàn)有的數(shù)字有些偏大，比如北京市森林的生態(tài)貢獻(xiàn)被認(rèn)為有2120億元之多(周冰冰、李忠魁等，2000)。這樣巨大的生態(tài)效益價格是現(xiàn)在的財(cái)政能力完全承受不起的。
此外，商品林也有生態(tài)效益。從政府角度看，為了促進(jìn)生態(tài)效益的提供而需要向提供者給予一定補(bǔ)償。被補(bǔ)償?shù)闹黧w當(dāng)然是生態(tài)林，但商品林的貢獻(xiàn)也不能忽視，即使不補(bǔ)償也要在稅收等方面給予優(yōu)惠，更不能限制商品林商業(yè)價值的實(shí)現(xiàn)。如果能從商品林得到收益，所有者就會進(jìn)一步地投資，更多的森林才會出現(xiàn)，也就能提供更多的生態(tài)價值。
現(xiàn)在先不考慮生態(tài)林和商品林的生態(tài)效益的價格，單就生態(tài)林所有者的直接經(jīng)濟(jì)損失(每畝每年36元)來看，全國的補(bǔ)償總量就已經(jīng)不小。林業(yè)局在進(jìn)行林業(yè)分類經(jīng)營的部署時將1.59億公頃森林中的30％劃為嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)林，另將30％的森林劃為—般性保護(hù)生態(tài)林。如果按照本文提出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算，占全部森林60％的生態(tài)林每年的補(bǔ)償總量將達(dá)515億元。這個數(shù)量顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出林業(yè)部門所能爭取到的財(cái)政撥款，林業(yè)部門采取的是維持生態(tài)林的比例但給予低價補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ謽I(yè)局法規(guī)司司長陳根長(1999)提出“嚴(yán)格保護(hù)每畝每年補(bǔ)償10元”、“一般性保護(hù)每畝每年補(bǔ)償4元”，和本文計(jì)算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差極大。
本文認(rèn)為，過大的生態(tài)林規(guī)模意味著過重的補(bǔ)償負(fù)擔(dān)，在生態(tài)林的劃分上要慎而又慎。如果只求數(shù)量而補(bǔ)償數(shù)額連經(jīng)濟(jì)損失都不能彌補(bǔ)，那就是對所有者權(quán)益的侵犯，是對產(chǎn)權(quán)制度的又一次踐踏。考慮到林區(qū)、山區(qū)、貧困地區(qū)經(jīng)常重合，林區(qū)群眾的收入還不高，在生態(tài)林的劃分上就應(yīng)更加警惕。
(七)外部性和商品林的管制
林業(yè)分類經(jīng)營解決了生態(tài)林的外部性問題，但商品林的外部性還需要有專門的對策。一方面要通過減輕稅費(fèi)等形式來鼓勵商品林的發(fā)展和外部性的提供，另一方面也需要對商品林的管理經(jīng)營采取一定的管制措施。盡管商品林不同于生態(tài)林，所處地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)不是很脆弱，允許砍伐，但如果發(fā)生大面積的拋荒或更改林地用途，對環(huán)境的破壞是顯而易見的。需要注意的是，管制的具體方式需要非常審慎的選擇，在達(dá)到管制目標(biāo)的方案中，選擇實(shí)施成本和社會成本最小的一個。
現(xiàn)在對于商品林實(shí)施的是非常嚴(yán)格的管制模式，除了限制改變林地用途，主要體現(xiàn)在采伐限額和壟斷收購。1987年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理堅(jiān)決制止亂砍濫伐的指示》。該文件要求“嚴(yán)格執(zhí)行年森林采伐限額制度”，“林區(qū)鄉(xiāng)村企業(yè)生產(chǎn)加工用材和群眾自用木材，都必須納入采伐限額”。文件還規(guī)定，“重點(diǎn)產(chǎn)材縣，由林業(yè)部門統(tǒng)一管理和進(jìn)山收購”，“不允許私人倒賣和販運(yùn)木材”。
根據(jù)2000年頒布的《森林法實(shí)施條例》，采伐限額的制定依如下程序：“國家所有的森林和林木以國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年森林采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門匯總、平衡，經(jīng)本級人民政府審核后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)；其中，重點(diǎn)林區(qū)的年森林采伐限額，由國務(wù)院林業(yè)主管部門審核后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。國務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額，每5年核定一次”。5年的時間本來就很長，而采伐限額上年剩余數(shù)額還不能轉(zhuǎn)到下一年，這就使得木材的供給相當(dāng)僵化，切斷了木材供給方和需求方的聯(lián)系，木材價格上漲時木材供給并不能相應(yīng)增加。因?yàn)?a href="http://media.org.cn/xiaoshou/" target="_blank">銷售環(huán)節(jié)的林業(yè)部門一家收購政策造成壟斷，木材價格上漲但林業(yè)部門的收購價格未必上漲，供給方即林農(nóng)并不能從木材價格上漲受益，白白將市場讓給木材的替代品。
采伐限額的實(shí)施成本很高，連直徑5厘米以上的樹木的采伐都要編入限額。過于嚴(yán)格的管制都很難真正實(shí)施，采伐限額也不例外。“在全部林木采伐量中，有證采伐量占44％，無證采伐量占56％。多數(shù)省(區(qū)、市)仍在超限額采伐，其中少數(shù)省(區(qū))超采伐限額500萬立方米以上。東北、內(nèi)蒙古國有森工企業(yè)普遍超限額采伐”(中國林業(yè)年鑒，1998)。
采伐限額的社會成本也很高，這體現(xiàn)在限額配置過程中的浪費(fèi)和采伐成本的提高上。“部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、尤其村一級在采伐計(jì)劃分配時簡單地采用按人頭分配的辦法，使一部分沒有可采伐資源的地方也安排了采伐計(jì)劃，個別地方憑人情分配，使沒有可伐資源的農(nóng)戶靠盜伐木材來充數(shù)，有資源沒有計(jì)劃的也靠盜伐來增加采伐量”(程水根，1999)。“江西省吉安地區(qū)林業(yè)局將今年機(jī)動的林木采伐限額指標(biāo)2萬立方米撥給地區(qū)林業(yè)貿(mào)易公司。公司將這些采伐限額指標(biāo)，以每立方米40元賣給林農(nóng)或木材販子。木材販子拿著采伐指標(biāo)，合法進(jìn)入林區(qū)坐地收購或易地收購木材。安�？h今年的采伐限額指標(biāo)9.32萬立方米，其中商品材2.7萬立方米，以每立方米100元賣給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)政府將縣分配的采伐限額指標(biāo)賣給林農(nóng)或木材販子”(劉明彥，1993)。這種賣配額的方式可能是配額分配模式中最市場化、最符合效率的，但它將財(cái)富從生產(chǎn)廠商那里轉(zhuǎn)移到了擁有、分配配額的機(jī)構(gòu)、個人，增加了生產(chǎn)成本。
壟斷收購讓林農(nóng)處于非常不利的位置。“1994年森工企業(yè)經(jīng)營商品材5萬立方米，平均售價517元，其收購價平均196元，占銷售價的37.9％；而經(jīng)營成本平均84.1元，占銷售價的16.3％，森工企業(yè)的費(fèi)用幾乎占收購價的一半，比林農(nóng)經(jīng)營20—30年實(shí)際收入71元每立方米還多13.1元，反差很大”(彭澤元，1999)。在這種情況下，林農(nóng)就不投資、不出力。同沒有采伐限額、壟斷收購的竹業(yè)相比，對比鮮明。
現(xiàn)有管制模式其成本如此之高，有沒有更好的管制模式呢?德國“聯(lián)邦和各州森林法規(guī)定，維護(hù)私有林所有者的權(quán)益，私有林主在不改變林地用途、符合法律規(guī)定的保護(hù)措施和保證及時更新的前提下，有自主經(jīng)營森林的充分權(quán)利，不受其他任何干預(yù)”(許再榮，2001)。本文認(rèn)為中國商品林業(yè)管制的重點(diǎn)應(yīng)放在保證及時更新上。有沒有及時更新容易監(jiān)督，實(shí)施成本低，對原所有者幾乎沒什么負(fù)面影響，給予了商品林經(jīng)營者以不同于生態(tài)林經(jīng)營的主動權(quán)，但也保護(hù)了環(huán)境。
三、內(nèi)部收益率與稅費(fèi)
商品林要吸引投資，解決產(chǎn)權(quán)問題還只是有了個好的基礎(chǔ)，隨之而來的是要保證有一定競爭力的盈利率，沒有吸引人的盈利率，有關(guān)各方可能都沒有太多動力來解決產(chǎn)權(quán)問題。本文選擇了內(nèi)部收益率這個投資項(xiàng)目評價中經(jīng)常使用的指標(biāo)來考察營林項(xiàng)目的盈利率。
內(nèi)部收益率僅涵蓋經(jīng)濟(jì)方面的支出和收益，并不包括社會和環(huán)境效益。本文仍然選取這個指標(biāo)是出于兩個理由：一是林業(yè)環(huán)境效益的測算還剛開始，在理論和方法上還需完善以取得較一致的結(jié)果；一是環(huán)境效益可以通過減輕稅費(fèi)的方式內(nèi)化到內(nèi)部收益率中去。
(一)造林項(xiàng)目內(nèi)部收益率和提高的途徑
關(guān)于造林項(xiàng)目內(nèi)部收益率的測算的論文很少。程紅(1998)宣稱世界銀行貸款的“國家造林項(xiàng)目”的內(nèi)部收益率高于16％，但沒有提供具體的數(shù)據(jù)。廣東省湛江市林業(yè)局1999年5月對61個桉樹U6無性系造林點(diǎn)的調(diào)查，造林項(xiàng)目的內(nèi)部收益率可以達(dá)到11.6％，具體數(shù)據(jù)如表2。
但我們經(jīng)過調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)同樣是速生桉樹，我們算出的內(nèi)部收益率卻要低得多。
在測算過程中有幾個問題需要說明。(1)木材價格具有波動性，如能獲得較長時期的歷史數(shù)據(jù)則可以計(jì)算出平均價格以消除價格波動對于贏利狀況的影響。但是這種系統(tǒng)的記錄很難得到，在各地區(qū)也相差較大。筆者曾同投資造林的外資公司聯(lián)系，但有的公司已不存在，聯(lián)系到的公司也婉言謝絕。故此處的價格數(shù)據(jù)是根據(jù)過去幾年的經(jīng)驗(yàn)而取的較粗略的平均數(shù)。(2)本文主要討論的是商品林業(yè)，這主要分布在南方，當(dāng)?shù)氐闹饕獦浞N是桉樹和馬尾松。限于時間和經(jīng)費(fèi)，本文僅調(diào)查了廣東的桉樹造林項(xiàng)目的情況。(3)林地使用費(fèi)用是否要計(jì)入成本?林地一般都是無償分給林農(nóng)的，盡管林地的使用費(fèi)用可能體現(xiàn)在木材的稅費(fèi)上，但沒有直接的成本支出。而且林地很難改作其他用途，不能通過機(jī)會成本來估算。本文的處理方法是在租用林地直接發(fā)生支出時林地的使用費(fèi)用才被計(jì)入成本。
比較一下表2和表3，我們會發(fā)現(xiàn)兩者在樹種、輪伐期、木材價格、稅費(fèi)比例上完全一樣，在出材量上很相似(表2是99立方米，表3是105立方米)。兩者在內(nèi)部收益率的巨大差異來源于在第1年的種植成本(4500，3000)、林地地租(0，225)、和砍伐采運(yùn)成本(100，120)上的差別。如果表3的第1年的種植成本和表2(3000元)一樣，那內(nèi)部收益率就能達(dá)到4.4％；如果表3的砍伐采運(yùn)成本和表2(100元每立方米)一樣，那內(nèi)部收益率就能達(dá)到4.7％。本文更愿意相信表3中的數(shù)據(jù)。
負(fù)的內(nèi)部收益率意味著與其投資造林還不如把錢放在銀行里，后者的回報(bào)更高。1年期固定存款的利息率是2％左右，而且?guī)缀鯖]有風(fēng)險。購買國債的話，回報(bào)率可以達(dá)到3％，而一般的商業(yè)項(xiàng)目內(nèi)部收益率要達(dá)到12％。商品林中固然有水果業(yè)等回報(bào)率更高的項(xiàng)目，但主體仍然是用材林，在負(fù)的內(nèi)部收益率的情況下要吸引市場資金就非常困難，貸款造林更是不劃算，即使政策性優(yōu)惠貸款也會人不敷出。
應(yīng)當(dāng)指出的是，表3是林業(yè)大戶的數(shù)據(jù)，因?yàn)橐?guī)模大而需要雇傭人手、租用林地，而一般的林農(nóng)用的是自己的地，近似免費(fèi)，此外還有自身勞力投入，也不用花錢。自有林地和自身勞力就可以看作“軟成本”，與之相反的是資金投入等“硬成本”，如果收不回來就導(dǎo)致凈損失。“軟成本”是消極的，除了不用白不用的自有林地，自身勞力投入之所以被稱為“消極的”是因?yàn)樗拖癫势币粯�，花費(fèi)不多(出的是自己的力氣，不要花錢，再說出的力氣也不是太多)，但可能在未來政策和市場環(huán)境變好后轉(zhuǎn)化為一筆不小的收入，即使賺不到錢也就是白干了一回，沒有太大關(guān)系，投入者是在以一副可有可無、碰運(yùn)氣的態(tài)度在投入。而“硬成本”是積極的，包括樹種更新、林地改造、施肥等，投入者對于前景有很強(qiáng)的正面預(yù)期。
在計(jì)算造林項(xiàng)目的盈利率時，對于表3中的林業(yè)大戶來一切成本都是“硬”的，但對于一般林農(nóng)來說，“軟成本”就可以從成本中去掉，從而計(jì)算出的盈利率就比表2中的高一些，造林還有一點(diǎn)賺頭。“軟成本”之所以可以去掉是因?yàn)樵谀静馁u出后這些成本回收后就是“凈收入”，不用再分給別人了，回收一點(diǎn)就“賺”一點(diǎn)，等同于雇傭人手、租用林地時的利潤。
在當(dāng)前的環(huán)境下，造林對于一般林農(nóng)也就是微利，只需投入消極的“軟成本”，但投入積極的“硬成本”就不劃算了，所帶來的產(chǎn)量增加在扣除稅費(fèi)后不足以彌補(bǔ)投入。湖南林業(yè)稅費(fèi)調(diào)查組(1999)發(fā)現(xiàn)高投入、大規(guī)模商品林建設(shè)因盈利率低而在發(fā)展上受到很大影響，陳萬吉(2000認(rèn)為“在政策不具鼓勵性質(zhì)下，要吸收外商或私企做長期投資是相當(dāng)困難的”。“在農(nóng)村集體林的經(jīng)營中，絕大部分是以自然經(jīng)濟(jì)為特征，即依靠天然林、封山育林為主，沒有選擇優(yōu)良品種，沒有進(jìn)行工程造林，沒有進(jìn)行撫育間伐，管理非常粗放，基本上是一種‘天生天養(yǎng)’，放任自流的狀態(tài)”(李明風(fēng)，1999)。
2.輪伐期：6年。
3.出材量：99立方米。
4.價格：每立方米木材300元。
5.砍伐、采運(yùn)成本：每立方米100元。
6.稅費(fèi)比例：總收入的40％(在南方集休林區(qū)，這是比較低的，其他地區(qū)一般要達(dá)到50％)。
表3廣東省增城市桉樹項(xiàng)目內(nèi)部收益率
注：1.成本、收入、稅費(fèi)等對應(yīng)的都是1公頃森林。
2.輪伐期：6年。
3.地租：225元每公頃每年(林業(yè)個體戶租來林地經(jīng)營，不像表2中是國有林地)。
4.出材量：105立方米。
5.價格：每立方米木材300元。
6.砍伐、采運(yùn)成本：每立方米120元。
7.稅費(fèi)比例：總收入的40％。
要建設(shè)高投入、大規(guī)模的商品林就需要在“硬”成本的前提下提高造林項(xiàng)目的內(nèi)部收益率。
表3的數(shù)據(jù)是林業(yè)大戶的，規(guī)模上也大不到哪里去，在管理上很簡單，從而管理費(fèi)用等可以忽略，一旦上規(guī)模、上檔次，盡管市場開發(fā)和資源利用的效率會提高，但也會出現(xiàn)高額的管理費(fèi)用和控制鏈條的延長，內(nèi)部收益率不會陡然增高。
要提高造林項(xiàng)目內(nèi)部收益率，唯一可行的辦法就是降低稅費(fèi)比例。如果稅費(fèi)比例能降低到15％，則表3的內(nèi)部收益率也能提高到15。5％，造林項(xiàng)目就有一定吸引力了。而15％正是外商在中國投資造林所享受的優(yōu)惠稅費(fèi)比例(陳萬吉，2000)，如果國內(nèi)企業(yè)投資造林也能享受這么低的稅費(fèi)，林業(yè)就會擁有一個比較廣闊的發(fā)展空間。如果表3中的稅費(fèi)比例能像印尼、巴西、新西蘭等國那樣降低到5％，內(nèi)部收益率就能提高到19。8％。
“我國林業(yè)稅制總體上講對國有林比較穩(wěn)定，對公有林(集體林)地方政府隨意巧立名目，搭車收費(fèi)”(王永安等，1998)。表3中的稅費(fèi)征收比例是相對于集體林來講的。集體林的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的確很高，這基于3點(diǎn)理由：(1)林業(yè)稅費(fèi)占到木材銷售價的50％甚至70％(湖南林業(yè)稅費(fèi)調(diào)查組，1999；王光等，2000；彭澤元，1999)。盡管目前租、稅、利不分，在稅費(fèi)中有一部分實(shí)際上是(集體林地的)地租和(國有企業(yè)的)利潤，但在扣除上述因素后稅費(fèi)的比例仍然非常高，如上所示營林項(xiàng)目難以賺錢。(2)雖然沒有跨行業(yè)的稅負(fù)情況的比較，但“印尼、巴西、新西蘭等林業(yè)發(fā)達(dá)國家為鼓勵人工造林，稅率僅為2％-5％”(陳萬吉，2000)。兩相比較，必須得承認(rèn)中國對林業(yè)的稅費(fèi)是真的太重了。(3)通過下文第四部分的分析，我們可以看到發(fā)展林業(yè)的正的外部效應(yīng)，林業(yè)理應(yīng)享受更優(yōu)惠的稅率來補(bǔ)償其正的外部效應(yīng)。
姑且不論對林農(nóng)收人和對消費(fèi)者福利的影響(高稅費(fèi)相當(dāng)于供給方抬高價格供給曲線上移，同正常稅費(fèi)情況下相比，消費(fèi)者將不再消費(fèi)或少消費(fèi)，從而消費(fèi)者剩余減少)，僅是從征收稅費(fèi)的角度來看現(xiàn)有的稅費(fèi)政策也是不足取的。這么重的稅費(fèi)讓生產(chǎn)者無利可圖，最終只能是稅基的不斷萎縮，形同殺雞取卵、飲鴆止渴。
高稅費(fèi)瓦解了稅費(fèi)的合理性，造成了逃避稅費(fèi)的“黑材”的盛行。林農(nóng)私砍林木，私商、私販雇傭人員甚至是刑滿釋放人員組織運(yùn)輸，在遭到檢查時甚至揚(yáng)言要么放行要么見“紅”。一些正式機(jī)構(gòu)也卷入進(jìn)來。“鐵路部門為了營利，以‘外人不得進(jìn)入貨場’為借口，大肆非法經(jīng)營木材”；“貨場還以加強(qiáng)場內(nèi)治安管理為由，成立保安組織，對那些來路不明的木材，每立方米木材收取50元手續(xù)費(fèi)，將其保護(hù)起來，誰也奈何不得”；“駐地部隊(duì)非法經(jīng)營木材。一些駐地部隊(duì)以‘保密’或.‘軍事要地’為理由，利用保密火車車廂和卡車大量非法收購木材；利用保密倉庫貯存木材；在營區(qū)設(shè)立木材加工廠(點(diǎn))，非法加工木材”，此外還有造紙廠和以木材為原料的輕工企業(yè)也在非法經(jīng)營木材(劉明彥，1993)。
“為了逃避沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，木材經(jīng)銷商們有各種復(fù)雜的‘經(jīng)營技巧’，一是在檢尺上作手腳，‘小頭出，大頭進(jìn)’，每車能少檢尺20％—50％；二是壓低收購價……；三是經(jīng)營偷砍偷運(yùn)的黑材，經(jīng)營黑材可以逃掉300—400元的稅費(fèi)，也就是獲得每立方米300—400元的利潤，暴利極大地鼓勵了偷砍偷運(yùn)木材的行為……；四是木材裝載超方”(湖南林業(yè)稅費(fèi)調(diào)查組，1999)。根據(jù)中國木材市場供需研究課題組(1999)的研究，統(tǒng)計(jì)外木材產(chǎn)量也就是黑材能占到統(tǒng)計(jì)內(nèi)產(chǎn)量的35％左右。
(二)林業(yè)高稅費(fèi)的原因
有必要首先交代一下財(cái)政狀況這個大背景。“縣域經(jīng)濟(jì)，尤其是林區(qū)、山區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)大多沒有找到高含金量的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，也就是含利、含稅容量較高的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)增長帶，搞來搞去，還脫離不了林業(yè)圈，對林業(yè)依賴性過大，在(林區(qū))縣財(cái)政中，林業(yè)是三分天下有其一，有的縣甚至更多。”同時，地方財(cái)政尤其是縣級財(cái)政年年吃緊、人不敷出，在此險惡的境況下，“各級、各部門把稅費(fèi)征收作為主要的政績指標(biāo)，稅費(fèi)征收任務(wù)作為第一任務(wù)，其涵義已延伸為保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定，上升到政治任務(wù)的高度，在這種硬性任務(wù)驅(qū)使和政績指標(biāo)評價體系下，各級、各部門只好千方百計(jì)，甚至不惜使用各種手段(合理與不合理的、合法與不合法的)來完成征收任務(wù)”(王光等，2000)。
種種不規(guī)范的稅費(fèi)征收也就不難理解：(1)遠(yuǎn)高于市場價格的計(jì)稅計(jì)費(fèi)價格。“縣財(cái)政部門根據(jù)年財(cái)政上繳任務(wù)確定林業(yè)部門的稅收任務(wù)，然后，用確定的年木材采伐量去除林業(yè)稅收任務(wù)指標(biāo)，確定初步的每立方米大約需要承擔(dān)的稅收任務(wù)，最后再在不同樹種和材種之間進(jìn)行微調(diào)，(套用規(guī)定的稅率)，計(jì)稅價就制定出來了，計(jì)費(fèi)基價的制定過程也大致如此”(湖南林業(yè)稅費(fèi)調(diào)查組，1999)。在木材價格持續(xù)疲弱的情況下，實(shí)際稅費(fèi)過重的問題更加突出。(2)“農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、增值稅、‘一金兩費(fèi)’等大多提前到收購環(huán)節(jié)以致采伐環(huán)節(jié)征收，占用經(jīng)營單位資金，增加財(cái)務(wù)費(fèi)用，有的地方甚至由林農(nóng)貸款交納稅費(fèi)后方可辦理采伐許可證。對所得稅應(yīng)有所得方能征收，但提前到收購或銷售環(huán)節(jié)定額征收”(湖南林業(yè)稅費(fèi)調(diào)查組，1999)。(3)農(nóng)林特產(chǎn)稅雙重征收。根據(jù)1994年《國務(wù)院關(guān)于對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》，“在中華人民共和國境內(nèi)生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的單位和個人，為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅的納稅義務(wù)人”，這說明經(jīng)營而非生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的單位和個人不必交納農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，但實(shí)際上農(nóng)林特產(chǎn)稅在生產(chǎn)、收購兩個環(huán)節(jié)對買、賣雙方同時征收，造成了雙重征稅。“據(jù)了解，這是在國家取消產(chǎn)品稅后地方政府為了保持稅改前后稅負(fù)水平基本不變而出臺的措施，即將其中的一道特產(chǎn)稅代替取消了的產(chǎn)品稅”(張春霞等，1997)。
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